Предложения по совершенствованию проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" направлен на унификацию территориальной организации местного самоуправления, уточнение требований к структуре органов местного самоуправления, совершенствование механизмов наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В целом законопроект можно признать соответствующим Конституции Российской Федерации и не требующим серьезной переработки. Отдельные замечания к нему обусловлены отсутствием взаимосоответствия некоторых его положений, несовершенством (в том числе недостаточной глубиной) правового регулирования ряда процедур, неточностью некоторых формулировок, допускающих двойное толкование положений законопроекта.

Основные замечания и предложения к законопроекту сводятся к следующему.

Согласно абзацу 9 пункта 1 статьи 2 межселенная территория – это территория, находящаяся вне границ поселений. Пунктом 3 статьи 11 установлены критерии, в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации определяет перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к малонаселенным. Согласно подпунктам 1, 2 пункта 1 статьи 11 территория субъекта Российской Федерации, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов.

Таким образом, несмотря на то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 15 органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях, межселенные территории не входят в состав территорий муниципальных образований.

Более того, законопроектом не установлены критерии отнесения частей малонаселенных территорий к категории межселенных территорий (в том числе отсутствует положение о том, что сумма межселенных территорий составляет общую площадь малонаселенных территорий), а также не определен орган власти, устанавливающий границы межселенных территорий.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 3, местное самоуправление путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют только граждане, проживающие на территории муниципального образования. Согласно пункту 1 статьи 10 законопроекта на малонаселенных и межселенных территориях не осуществляется местное самоуправление: оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, но только в муниципальных образованиях. В Постановлении от 30.11.2000 № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации выразил правовую позицию, согласно которой любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него; возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа России, закрепленную в ее Конституции.

Для устранения серьезного пробела в регулировании вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на межселенных территориях, представляется необходимым внести в статью 11 законопроекта следующие изменения и дополнения:
· дополнить подпункт 1 пункта 1 текстом следующего содержания: "малонаселенные территории разграничиваются между межселенными территориями";
· в подпункте 2 пункта 1 слова "образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий" заменить на слова "межселенные территории";
· пункт 3 дополнить абзацем следующего содержания: "Перечень и границы межселенных территорий, определяемые Правительством Российской Федерации, могут изменяться не чаще одного раза в пять лет".

Пунктом 5 статьи 37 предусмотрена возможность назначения на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение данной должности. В соответствии с пунктом 3 статьи 37 условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, утверждаются представительным органом муниципального района (городского округа), а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, – законом субъекта Российской Федерации. До одной трети членов конкурсной комиссии в соответствии с решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации могут составлять представители органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 5 статьи 37).

Между тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать.

Поскольку назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, в целях соблюдения вышеприведенного положения Европейской хартии местного самоуправления представляется целесообразным дополнить первый абзац пункта 6 текстом следующего содержания: "Число кандидатов на должность главы местной администрации, представленных конкурсной комиссией, не должно быть менее двух человек".

Согласно пункту 11 статьи 37 контракт с главой местной администрации может быть расторгнут, в том числе, по инициативе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, что, по нашему мнению, может быть использовано для ограничения самостоятельности органов местного самоуправления в вопросе назначения на должность главы местной администрации. В целях недопущения вторжения органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферу компетенции органов местного самоуправления предлагаем установить требование согласования условий контракта в части, касающейся исполнения отдельных государственных полномочий. В пункт 3 статьи 37 после слов "и законом субъекта Российской Федерации" следует включить текст следующего содержания: "после согласования их с представительным органом муниципального района (городского округа)".

В соответствии с абзацем 13 пункта 1 статьи 2 законопроекта член представительного органа муниципального образования является выборным должностным лицом местного самоуправления. Вместе с тем "должностное лицо местного самоуправления" определено как выборное либо нанимаемое по контракту (трудовому договору) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (абзац 15 пункта 1 статьи 2). Однако члены представительного органа местного самоуправления, за исключением его председателя, не наделяются полномочиями по организации деятельности органа местного самоуправления и, тем более, исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следовательно, они не являются должностными лицами местного самоуправления. В связи с изложенными предлагается исключить из абзаца 13 пункта 1 статьи 2 законопроекта слова "член представительного органа муниципального образования". Кроме того, представляется необходимым дополнить статью 40 законопроекта положениями, определяющими статус выборного лица местного самоуправления, не являющегося должностным, изменив, соответственно, название статьи.

Пунктом 6 статьи 40 установлен перечень должностей, которые не могут занимать выборные должностные лица местного самоуправления. В данный перечень не включены государственные должности категории "А", не являющиеся выборными, например, должности Председателя Правительства Российской Федерации, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, министров. Представляется целесообразным слова "выборными государственными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими" заменить на слова "занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы".

Статьей 39 законопроекта установлено, что в структуре органов местного самоуправления муниципального образования могут быть предусмотрены "иные органы местного самоуправления, сформированные представительным органом муниципального образования или избранные населением, и выборные должностные лица местного самоуправления". Закрытый перечень "иных должностей" не позволяет включать в структуру органов местного самоуправления должностных лиц местного самоуправления, не являющихся выборными (например, руководителя муниципальной милиции, иного сформированного представительным органом муниципального образования органа местного самоуправления), что представляется неправильным. Предлагаем исключить слово "выборные" из текста статьи 39.

В абзаце 16 пункта 1 статьи 2 установлен закрытый перечень вопросов, по которым может быть принят муниципальный правовой акт, – это вопросы местного значения и вопросы осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Вместе с тем статьей 17 установлен перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. К примеру, установление официальной символики муниципального образования, включенное в данный перечень, само по себе не является вопросом местного значения и в соответствии с определением, данным в абзаце 16 пункта 1 статьи 2, при исполнении данного полномочия не может быть издан муниципальный правовой акт. Кроме того, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств органы местного самоуправления (в соответствии с пунктом 2 статьи 14, пунктом 3 статьи 15, пунктом 2 статьи 16) вправе решать не только вопросы местного значения, установленные данными статьями, но и иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Очевидно, что органы местного самоуправления в процессе решения таких вопросов, не являющихся вопросами местного значения, должны иметь возможность осуществлять правовое регулирование соответствующих отношений путем издания муниципальных правовых актов. В связи с изложенным представляется необходимым дополнить определение понятия "муниципальный правовой акт" словами "а также по иным вопросам в соответствии с настоящим Федеральным законом".

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 законопроекта в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление может осуществляться в границах внутригородских территорий. Данная формулировка допускает толкование, согласно которому местное самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге может вообще не осуществляться, что, очевидно, противоречит Конституции Российской Федерации. Пункт 1 статьи 79 законопроекта также допускает отказ от осуществления местного самоуправления на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: "В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться общегородскими органами местного самоуправления этих городов и (или) органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований". Для устранения нечеткости приведенных формулировок предлагаем заменить в пункте 1 статьи 79 слова "может осуществляться" на "осуществляется", а также заменить текст пункта 3 статьи 10 на измененное положение пункта 1 статьи 79.

Пунктом 2 статьи 79 установлено, что в случае, если местное самоуправление в городе федерального значения в соответствии с уставом города как субъекта Российской Федерации осуществляется общегородскими органами местного самоуправления, последние могут наделяться отдельными государственными полномочиями органов государственной власти данных городов-субъектов Российской Федерации. В том числе – полномочиями по принятию и изменению устава субъекта Российской Федерации, изменению статуса субъекта Российской Федерации, изменению границ субъекта Российской Федерации, избранию (назначению) члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Однако частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлена возможность наделения органов местного самоуправления только отдельными государственными полномочиями. Неконституционность положений закона Республики Коми, допускающих передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий, признал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.01.1998 № 3-П. В связи с изложенным возможность передачи общегородским органам местного самоуправления перечисленных в пункте 2 статьи 79 полномочий представляется сомнительной.

Кроме того, абзацем 2 пункта 3 статьи 79 установлено, что в случае осуществления местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге общегородскими органами местного самоуправления, полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации осуществляются, соответственно, общегородским представительным органом местного самоуправления и избираемым на общегородских муниципальных выборах главой муниципального образования – главой местной администрации. Таким образом, по-видимому, речь идет об исполнении органами местного самоуправления всех полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и ликвидации органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации по вышеизложенным основаниям.

С целью устранения возможности неправильного толкования приведенных положений статьи 79 представляется необходимым внести в данную статью следующие изменения:
· исключить из пункта 2 слова: "в том числе полномочиями по принятию и изменению устава субъекта Российской Федерации, изменению статуса субъекта Российской Федерации, изменению границ субъекта Российской Федерации, избранию (назначению) члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации";
· исключить из абзаца 2 пункта 3 фразу: "Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются общегородским представительным органом местного самоуправления, а полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации осуществляются избираемым на общегородских муниципальных выборах главой муниципального образования – главой местной администрации";
· исключить абзац 3 пункта 3.

В качестве альтернативного варианта решения вопроса о правовом регулировании организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в связи с его сложностью, полагаем целесообразным оставить в законопроекте лишь отсылочные нормы, аналогичные положениям статей 80–82, касающихся правового регулирования особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО, городах-наукоградах и на приграничных территориях.

В соответствии с пунктами 3–5 статьи 13 законопроекта при объединении поселений и муниципальных районов, а также разделении поселения учитывается мнение населения каждой территории, которая участвует в процессе объединения или разделения муниципальных образований. Вместе с тем данный подход не соблюдается в пункте 6 статьи 13: при разделении муниципального района (в результате разделения могут быть образованы два и более муниципальных районов или муниципальный район и одно и более поселений) учитывается мнение населения муниципального района в целом, выраженное представительным органом муниципального района. Кроме того, в пункте 7 статьи 13 при изменении статуса городского поселения требуется согласие населения городского поселения, а также населения муниципального района в целом. Однако население городского поселения может составлять подавляющую часть населения муниципального района, и в таком случае не учитывается мнение части населения муниципального района, проживающего за границами городского поселения. С целью учета мнения населения каждой территории, принимающей участие в процессе объединения или разделения муниципальных образований, предлагаем внести следующие изменения в статью 13:
· в пункте 6 слова "с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района" заменить на "с согласия населения каждого из образуемых муниципальных образований, выраженного на местных референдумах (сходах граждан)";
· в пункте 7 слова "с согласия населения как муниципального района, в состав которого входит данное поселение" заменить на "с согласия населения как части территории муниципального района, находящейся вне границ данного городского поселения".

В статьях 12 и 13 законопроекта, посвященных изменению границ и преобразованию муниципальных образований, не учтен важный момент. Неизбежным следствием изменения границ и преобразования муниципальных образований должно быть внесение изменений в части определения границ и порядка формирования органов местного самоуправления в уставы соответствующих муниципальных образований, а также формирования органов местного самоуправления в соответствии с внесенными в уставы изменениями. В связи с изложенным представляется целесообразным внести в законопроект некоторые дополнения, а именно:
· дополнить статью 12 пунктом 6 следующего содержания: "Представительные органы муниципальных образований, границы которых были изменены в соответствии с настоящей статьей, в течение месяца после принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации вносят в уставы муниципальных образований изменения и дополнения, вытекающие из проведенного изменения границ, в части описания границ и порядка формирования органов местного самоуправления. Не позднее, чем через три месяца после внесения изменений в уставы муниципальных образований, назначаются выборы в органы местного самоуправления в соответствии с внесенными в уставы изменениями и дополнениями. Не позднее, чем через один месяц после избрания органов местного самоуправления поселений, формируются представительные органы муниципальных районов, уставами которых предусмотрено формирование представительного органа в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 35 настоящего Федерального закона";
· дополнить статью 13 пунктом 8 следующего содержания: "Представительные органы муниципальных образований, созданных в результате преобразования муниципальных образований, или границы которых были изменены в соответствии с настоящей статьей, в течение месяца после принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации вносят в уставы муниципальных образований изменения и дополнения, вытекающие из проведенного преобразования, в части описания границ и порядка формирования органов местного самоуправления. Не позднее, чем через три месяца после внесения изменений в уставы муниципальных образований, назначаются выборы в органы местного самоуправления в соответствии с внесенными в уставы изменениями и дополнениями. Не позднее, чем через один месяц после избрания органов местного самоуправления поселений, формируются представительные органы муниципальных районов, уставами которых предусмотрено формирование представительного органа в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 35 настоящего Федерального закона".

В статьях 12 и 13 законопроекта предусмотрена возможность изменения границ и преобразования муниципальных образований по инициативе населения. При этом не урегулирован порядок выдвижения соответствующей инициативы. Представляется целесообразным установить порядок выдвижения инициативы населения в изменении границ и преобразовании муниципальных образований, аналогичный порядку выдвижения инициативы населения в проведении местного референдума. В связи с изложенным предлагаем внести в законопроект следующие дополнения:
· дополнить статью 12 пунктом 7 следующего содержания: "Условием проведения изменения границ муниципальных образований по инициативе населения является поддержка данной инициативы жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом, численностью не менее 5 процентов от общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Инициатива жителей муниципального образования в изменении границ муниципальных образований оформляется в порядке, аналогичном порядку, установленному пунктом 4 статьи 22 настоящего Федерального закона для оформления инициативы жителей муниципального образования в проведении местного референдума";
· дополнить статью 13 пунктом 9 следующего содержания: "Условием проведения преобразования муниципальных образований по инициативе населения является поддержка данной инициативы жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом, численностью не менее 5 процентов от общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Инициатива жителей муниципального образования в преобразовании муниципальных образований оформляется в порядке, аналогичном порядку, установленному пунктом 4 статьи 22 настоящего Федерального закона для оформления инициативы жителей муниципального образования в проведении местного референдума".

В главе XII ("Заключительные и переходные положения") подпунктом 1 пункта 1 статьи 85 органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано установить до 1 февраля 2004 года границы муниципальных образований в соответствии с требованиями данного Федерального закона. Очевидно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как явствует из части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, должны будут принимать решения об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий. При выборе процедуры выявления мнения населения по данному вопросу следует иметь в виду, что решение, принятое населением на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования (пункт 7 статьи 22). Во избежание ситуаций, в которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации не смогут выполнить требование подпункта 1 пункта 1 статьи 85 об установлении новых границ муниципальных образований в связи с высказанным на местном референдуме отказом населения от изменения границ муниципальных образований, полагаем необходимым дополнить подпункт 1 пункта 1 статьи 85 текстом следующего содержания: "Учет мнения населения по вопросу изменения границ муниципальных образований осуществляется путем проведения опроса граждан".

В соответствии с абзацем 2 пункта 5 статьи 40 законопроекта все депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, за исключением председателя представительного органа и одного из его заместителей, которые могут работать на постоянной основе. Полагаем, что реализация данного положения приведет к значительному снижению эффективности деятельности муниципальной власти. В зарубежных странах с развитой партийной системой и отработанными механизмами участия политических партий в процессах формирования органов публичной власти члены представительных органов публичной власти вынуждены подчиняться партийной дисциплине и отстаивать интересы соответствующих партий. В данном случае ответственность за принимаемые решения несут политические партии, деятельность которых обеспечивают высококвалифицированные специалисты. В России политические партии не имеют такого влияния на процессы принятия решений органами публичной власти. На муниципальном уровне, как правило, депутаты избираются в представительные органы самостоятельно, без партийной поддержки. От уровня квалификации каждого депутата, его ответственного отношения к исполнению своих полномочий зависит качество принимаемых представительным органом "правил игры" и, как следствие, качество жизни граждан, проживающих в муниципальном образовании. Депутат, осуществляющий полномочия на непостоянной основе, имеет ограниченные возможности для ознакомления с предложенными местной администрацией проектами муниципальных правовых актов, для профессиональной оценки их качества, для подготовки к ним поправок. По нашему мнению, отношение к исполнению полномочий депутата как к "общественной нагрузке" в корне неверно. Именно представительный орган, а не администрация, несет ответственность за качество принимаемых им решений, поэтому полагаем необходимым предусмотреть в законопроекте оптимальные условия для эффективной деятельности депутатов представительного органа муниципального образования. В связи с изложенным предлагаем абзац 2 пункта 5 статьи 40 законопроекта заменить текстом следующего содержания: "Число депутатов представительного органа муниципального образования, исполняющих свои полномочия на постоянной основе, не может составлять более одной трети от установленного их количества".