Чуклинов А.Е.
кандидат политических наук, доцент,
эксперт Центра ТИ-Р

 

Административная реформа, административный ресурс, административные процедуры: к вопросу о понятиях и явлениях

 

          Проблема государственного администрирования, степень актуальности которой на протяжении пятнадцатилетия российских реформ  постоянно возрастала, в последнее время достигла своего апогея, о чем говорит постоянное обращение к ней со стороны официальных властей.  Между тем, концептуальное видение этой проблемы в сознании отечественной политической элиты фактически отсутствует, поскольку зачастую речь идет всего лишь об отдельных направлениях или категориях, не увязанных в единую систему. Поэтому, видимо, есть смысл попытаться понять изначальную суть некоторых понятий, связанных с реформами в области государственного администрирования, а также задуматься об их  внутреннем содержании.

 

Административная реформа

 

          Одной из характерных особенностей  нашей страныследует признать тот факт, что практически все этапы ее развития можно сопоставить с какими-то программными лозунгами и призывами, декларируемыми властными структурами и выставляемыми в качестве знамени, под которым страна должна перестраиваться и идти по пути поиска более счастливого будущего. Окунаясь в далекие времена, мы неизменно  сталкиваемся с призывами «Вокруг Москвы собирайсь!», «На Европу равняйсь!», «На борьбу с врагами народа становись!» и тому подобное. Последнее пятнадцатилетие подарило жизнь новым призывам и слоганам, которые должны были способствовать росту общественного оптимизма и доверия властям, хотя  эффект при этом нередко оказывался диаметрально противоположным.

          Начало 2003 г., и думается, с этим согласятся многие, проходит под девизом: «Даешь административную реформу!».  Даже начинающаяся предвыборная лихорадка пока еще не в состоянии затмить этот хит сезона, исполненный нашим Президентом. Коронный аккорд предложенного хита прозвучал в ежегодном послании главы государства Федеральному Собранию, где было отмечено, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовлена к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны; и наоборот – она неплохо приспособилась извлекать так называемую административную ренту из своего положения». В конечном счете, проблеме реформирования системы управления в России был присвоен статус «жизненно необходимой». 

          Подобного рода наступательная стратегия была предварена довольно внушительной артподготовкой, которая включала в себя реорганизацию силовых министерств и ведомств, создание правительственной комиссии по изучению   пределов компетенции исполнительных государственных структур высшего звена,  угрожающие обещания Председателя Правительства в адрес своих подчиненных о грядущих кадровых переменах.

          Чем же вызвана такая буря эмоций в сторону отечественной бюрократической системы?  Поводов к тому, безусловно, много. Что такое нынешняя государственная служба в России? Каковы ее наиболее характерные черты?

          Первое, что  бросается в глаза, - это неизменная громоздкость и неповоротливость российского государственного аппарата. Безусловно, данный фактор имеет объективную историческую предопределенность, но, тем не менее, то, что было допустимо, а порой даже и эффективно в условиях абсолютизма или государственного социализма, совершенно неприемлемо сейчас. Ориентация страны на формирование рыночных, демократических принципов своего развития де-юре в сочетании с традиционно жесткой, немобильной управленческой системой де-факто рождает на свет весьма непривлекательного уродца, беспощадно дискредитирующего  саму идею демократии.  В подобного рода условиях бюрократический аппарат объективно не может быть ориентирован на достижение декларируемого официальной властью результата, поскольку процесс движения к нему оказывается весьма болезненным для управленцев, и на первый план выходит проблема их собственного выживания.

Сам чиновник в складывающейся ситуации становится абсолютно  незащищенным от произвола вышестоящих инстанций, поскольку вся система управления в России традиционно строится не столько на основах правовой регламентации, сколько на волюнтаристских, индивидуалистических началах.  Это объясняется тем, что  вотчинный характер отечественной бюрократии, создаваемый столетиями, сделал практически любую должностную единицу, наделенную своеобразным «удельным князьком». При этом государственный чиновник любого ранга обладает «своей долей» доступа к бюджетным ресурсам, поскольку особенностью отечественной бюрократической машины является финансирование не столько результата ее деятельности, сколько процесса производства основного управленческого продукта – политических решений. То есть  чиновник поставлен фактически в провокационную ситуацию: нет никакого ощущения  стабильности своего статуса и уверенности в завтрашнем дне, но есть возможность сегодня приобщиться к «живительному источнику», дающему возможность напиться впрок. 

Безусловно, подобная ситуация не может быть признана нормальной, и система, пораженная  глубинным пороком, нуждается в коренном переустройстве. В противном случае  писаные правила, являющиеся формальной основой деятельности государственного аппарата, неизменно будут входить в противоречие с правилами неписаными в виде естественных законов борьбы за выживание, причем, выбор  явно будет за последними. Управленческий же механизм вновь будет вынужден  расписаться в неспособности жить и функционировать строго в соответствии с требованиями общественной целесообразности.

          В конечном счете, причины административной реформы видны невооруженным глазом: это и бюрократизм административной машины, и отсутствие унифицированных механизмов ее функционирования, и отсутствие прозрачности в деятельности государственных структур.  Но проблема заключается в том, что, исходя из официальной информации, не совсем ясной представляется цель задуманной перестройки.  Отсутствие же четко различимой цели рождает естественную неясность в выборе методов. 

На наш взгляд, целью административной реформы должно стать обеспечение максимально возможной социальной ориентированности  в деятельности административных структур, что автоматически влечет за собой и требование повышения социальной ориентированности административного законодательства.   В силу этого административная реформа должна являть собой комплекс четко выверенных, логически выстроенных, целостных и планомерных мер, включающих в себя:

-         выработку концептуальных основ реформы, нормативное закрепление и обеспечение гарантий реализации базовых  демократических принципов;

-         скрупулезный мониторинг административного законодательства с целью выявления и устранения всевозможных коллизий и дискриминационных по отношению к гражданскому обществу норм;

-         построение на основе детального исследования российского и международного опыта наиболее эффективной модели государственной службы в РФ;

-         разработку четкой, унифицированной внутренней структуры различных институтов административной системы, позволяющей «видеть» со стороны весь механизм их жизнедеятельности;

-         решение вопроса о правовом статусе государственных служащих и должностных лиц как базовых ячеек системы государственного администрирования;

-         более последовательное  определение объема и пределов компетенции   различных категорий государственных служащих, государственных органов и иных административных структур с целью недопущения «перехлестов» в их деятельности;

-         формирование действующих, а не декларативных механизмов открытости административной службы для граждан и институтов гражданского общества;

-          составление аргументированного и выполнимого плана проведения административной реформы без чего даже самые благие замыслы обречены на провал.

 

Административный ресурс

 

Административный ресурс имеет непосредственное отношение к методологии проведения административной реформы и к процессам реформирования вообще. В отношении данного понятия в современной политической аналитике сформировалась довольно примечательная особенность: категория «административный ресурс», как правило, идет в теснейшей связке с вопросами, связанными с избирательными кампаниями и технологиями в современной России. В этом, на наш взгляд, проявляется очевидная односторонность  подхода к пониманию означенного явления. Хотя, конечно,  следует отметить, что именно в  рамках предвыборных баталий оно проявляется наиболее заметно.

При этом  вряд ли имеет смысл отождествлять административный ресурс с прямым (грубым) давлением на избирателей в виде их подкупа, подбрасывания листовок с грязной дезинформацией, фальсификации результатов выборов. Хотя это тоже вариант административного воздействия, но он типичен, скорее, для властных систем, не отличающихся необходимым уровнем институциализации. Особенностью административного ресурса в системах более высокого уровня  является его «незаметность» для взгляда рядового гражданина.

Если попытаться определить эту непростую категорию, то это, возможно, будет выглядеть следующим образом.

Административный ресурс – это использование должностными лицами или государственными органами исполнительной ветви власти  легальных властных полномочий с целью получения дополнительных возможностей и гарантий в процессе реализации своих политических интересов.

Говоря об административной ресурсе как о методе администрирования, необходимо учитывать специфику данного метода в различных областях общественно-политических отношений. В силу указанных причин имеет смысл выделить несколько направлений возможной реализации административного ресурса.

1.     Административный ресурс по отношению к государственным органам законодательной  власти. Здесь следует различать:

-         методы правового административного воздействия на парламент в виде конституционной возможности Президента РФ распустить Государственную Думу или инициировать проведение референдума;

-         методы экономического воздействия через предоставление Администрацией президента всевозможных имущественных льгот депутатам Государственной Думы;

-         методы политического воздействия, примером чего может служить неприкрытое вмешательство высшего руководства страны в процесс перераспределения «портфелей» в рамках думских комитетов в 2002 г.

2.     Административный ресурс по отношению к государственным  органам судебной власти, в частности, возможность  «продавливания» нужных кандидатур на должности судей или смещение нежелательных их представителей. Весьма занимательным примером административного ресурса в данной области может служить инициированное исполнительными структурами снятие возрастного порога для судей Конституционного суда, что выглядело откровенным подарком некогда «удобному» Марату Баглаю к его 60-летию.

3.     Административный ресурс по отношению к государственным органам исполнительной власти, который изначально заложен Конституцией РФ и федеральным законодательством в форме исключительных по своему объему полномочий Президента в процессе его взаимодействия с административными структурами.

4.     Административный ресурс по отношению к государственным органам субъектов федерации (методы контроля за губернаторами через федеральные округа; методы влияния на формирование законодательных собраний через изменение избирательной системы в регионах; методы давления на законодательные собрания субъектов федерации при выдвижении ими кандидатур в Совет Федерации и т.п.);

5.     Административный ресурс по отношению к органам прокурорского надзора, ярким примером чему  может служить  вынужденная отставка Ю. Скуратова под мощным давлением со стороны Президента.

6.     Административный ресурс в рамках избирательных кампаний, иллюстраций чему множество: снятие кандидатуры А. Руцкого с губернаторских выборов в Курской области, поддержка В. Матвиенко на выборах мэра Санкт-Петербурга и пр.

 

 

Административные процедуры

 

Административные процедуры являются неотъемлемым компонентом в процессе принятия решений органами исполнительной власти и являются специфической формой их взаимодействия с гражданами в частности и обществом в целом. Понимание верховной властью значимости совершенствования административных процедур выразилось в разработке законопроекта «Об административных процедурах» с 2001 г.

Что же может пониматься под самой категорией «административные процедуры».

Административные процедуры – это комплексная система действий должностных лиц и исполнительных государственных органов по обеспечению максимально эффективного их взаимодействия  с гражданами и институтами гражданского общества в процессе реализации последними тех прав и свобод, которые декларируются и гарантируются законодательством.

В свете сказанного представляется не совсем корректным сведение понятия административных процедур к «установленным актами законодательства регламентным нормам, определяющим основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел», как это формулирует проект указанного федерального закона  (ст. 8, п. 2).  Понятие «регламентная норма» подразумевает известную статику данного явления,  дефиниция же «процедуры»  изначально устанавливает наличие динамичного компонента. Поэтому «административные процедуры» – это, скорее, процесс практической реализации «регламентных норм». Он должен подразумевать всю совокупность действий, связанных с принятием управленческих решений, являющихся ответом на частные инициативы граждан, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций.   Административные процедуры связаны не только с правоприменительной деятельностью управомоченных на то субъектов, но и с действиями в области формирования внешних условий правоприменения, утверждения и реализации на практике демократических принципов его осуществления.  Административные процедуры – это, в том числе, планомерные действия по:

-             повышению эффективности функционирования исполнительных структур;

-             унификации их деятельности на всех уровнях административной лестницы;

-             формированию механизмов прозрачности и разумного диалога в процессе  взаимодействия государственной службы с гражданами и общественными институтами.