О.И. Орачева,
Кандидат исторических наук,
редактор журнала “Российский региональный бюллетень”
Института “Восток-Запад”

 

Плюсы и минусы российского федерализма

События конца 90-х годов вновь поставили на повестку дня вопрос о сущности российского федерализма и направ­лениях его дальнейшего развития. Что же представляет со­бой российский федерализм, каковы его сильные и слабые стороны?

 

        Федерализм: плюсы и минусы

В данной статье под федерализмом понимаются «поли­тико-правовые принципы, предусматривающие рассредото­чение власти межу Центром и регионами в рамках единого политического пространства»¹. Федерализм, таким образом, обязательно предполагает существование двух (не соподчи­ненных) уровней власти Плюсы и минусы федерализма вытекают из его сущности. К его плюсам обычно относят: конституционно гарантированное представительство регио­нальных интересов; конституционное рассредоточение вла­сти и создание системы сдержек и противовесов для защиты свободы индивида; сохранение политического единства в гетерогенных обществах; полицентризм; институционализацию особых отношений между составляющими федера­цию частями.

В то же время федерализму изначально присущи и не­которые негативные черты. Недаром в свое время Шарль Монтескье предупреждал, что «если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие - от внутренней язвы».

К негативным чертам федерализма обычно относят: от­сутствие гарантированной защиты от возможной экспансии власти Центра; ослабление процесса реализации решений в связи с существующими ограничениями центральной вла­сти; возможность усиления центробежных тенденций в свя­зи с вертикальным разделением властей, вплоть до дезинте­грации.

Российский федерализм также имеет свои положитель­ные и отрицательные стороны, которые как вытекают из самой природы данного феномена, так и обусловлены чисто российской спецификой. Целью данной статьи и является выявление некоторых плюсов и минусов российского феде­рализма, их проявления в политической практике конца 90-х годов

 

        Российский федерализм: теория и практика

Основные принципы российского федерализма заложе­ны в Конституции 1993 г. В частности, Конституция про­возглашает распространение суверенитета Российской Фе­дерации на всю ее территорию, приоритет федеральных за­конов, целостность и неприкосновенность территории РФ, равенство всех субъектов Федерации. Конституция опреде­ляет предметы ведения и полномочия Российской Федера­ции, предметы ведения и полномочия субъектов Федерации и их совместные предметы ведения и полномочия.

Конституционное представительство региональных ин­тересов реализовано в существовании второй палаты рос­сийского парламента - Совета Федерации. Согласно Кон­ституции «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государст­венной власти».

В отличие от Государственной думы, которая избирает­ся, Совет Федерации формируется. Порядок формирования верхней палаты определяется законом от 5 декабря 1995 го­да «О порядке формирования Совета Федерации Федераль­ного Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым членами Совета Федерации становятся главы ор­ганов исполнительной и государственной власти регионов. Срок полномочий членов Совета Федерации определяется сроками их пребывания у власти, а ротация членов верхней палаты происходит более или менее постоянно.

Сам принцип формирования Совета Федерации мог бы превратить верхнюю палату российского парламента в дос­таточно влиятельный и независимый политический инсти­тут. Однако до конца 90-х годов Совет Федерации, в отли­чие от Государственной думы, не проявлял политической самостоятельности и независимости. Во многом он исполь­зовался региональными Лидерами как дополнительная пло­щадка для лоббирования своих интересов. Хотя между двумя палатами изредка и возникали противоречия, они не до­ходили до открытой конфронтации.

Кроме того, должностной принцип формирования Сове­та Федерации не предполагает работу верхней палаты на постоянной основе. Участие членов Совета Федерации в законотворческом процессе становится минимальным, в то время как возможности аппарата Совета Федерации, кото­рый и занимается подготовкой решений, существенно воз­растают. Как метко подметил Б. Вишневский, благодаря должностному принципу формирования верхняя палата российского парламента оказалась «в полной зависимости от собственного аппарата» .

Таким образом, должностной принцип формирования верхней палаты, который представляет собой одну из отли­чительных черт российского федерализма, является одно­временно его плюсом и минусом. Положительным в струк­туре и деятельности Совета Федерации являются конститу­ционная гарантия представительства региональных интере­сов и заложенная в этой структуре потенциальная возмож­ность стать влиятельным политическим институтом. Одно­временно должностной принцип формирования Совета Фе­дерации делает невозможным деятельность последнего на постоянной основе, предполагает достаточно ограниченное участие сенаторов в законотворческом процессе и способ­ствует излишнему усилению аппарата верхней палаты. Б. Вишневский обращает внимание на еще один недостаток российского федерализма, вытекающий из должностного принципа формирования верхней палаты. По его мнению, данный механизм формирования Совета Федерации означа­ет «полный контроль исполнительной власти над властью законодательной»,⁴ так как Совет Федерации из законода­тельного органа, призванного отражать интересы Федера­ции в целом и ее субъектов, превратился в партию регио­нальных начальников, выражающих интересы региональ­ных элит.

Конституционное рассредоточение власти также отно­сится к фундаментальным принципам федерализма, так как оно изначально предполагает принятие договорной модели управления. Российская Федерация не является здесь ис­ключением. Однако в российском варианте эта сильная сто­рона имеет ряд слабостей, которые во многом обусловлены отсутствием четкой формулировки принципа разграничения предметом ведения и полномочий между Центром и регио­нами в Конституции РФ. Как справедливо замечает И. Умнова, «то, что этот принцип заложен в основу разде­ления государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72, 73 Конституции».

Положения Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий на практике дополняются двусто­ронними договорами, заключенными между Центром и ря­дом субъектов Федерации. Таким образом, практика рассредоточения власти между Центром и регионами не всегда укладывается в определенные Конституцией рамки.

Несомненным плюсом российского федерализма явля­ется сохранение единого политического и экономического пространства. И здесь нельзя не отметить роль договоров между Центром и субъектами Федерации, которые, особен­но на начальном этапе развития федеративных отношений, позволили сохранить единство страны. Наиболее наглядной иллюстрацией положительной роли договора является до­говор с республикой Татарстан, заключенный в 1994 году. Данный договор позволил вернуть в единое политическое и экономическое пространство республику, в которой не про­водились парламентские выборы 1993 года и референдум по принятию Конституции 1993 года (что фактически озна­чало ограничение суверенитета Российской Федерации на ее территории). Однако постепенно практика заключения договоров была распространена и на другие субъекты Фе­дерации, сначала на республики, а затем на края и области Более того, большинство заключенных договоров содержит те или иные противоречия Конституции РФ, изменяя или дополняя те или иные ее положения. Например, как подчер­кивает И. Умнова, в большинстве договоров расширен пе­речень предметов совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов, установленный в ст. 72 Конституции РФ:

В частности, перечень предметов ведения, включенный в Договор с Татарстаном включает в себя 17 наименований, с Северной Осетией - 14, с Башкортостаном - 11, с Якутией - 11, с Удмуртией - 11, с Кабардино-Балкарией - 8, с Бурятией - 3, со Свердловской областью - 8, с Калининградской областью - 11 наименований.

Таким образом, у договорной практики есть и отрица­тельные черты. В частности она привела к изменению при­роды российского федерализма и отказу от чисто конститу­ционной модели формирования Российской Федерации. В то же время практика заключения договоров о разделении предметов ведения и полномочий не предполагает и одно­значное принятие чисто договорной модели. В результате становится спорной сама основа формирования российского федерализма, что не может не сказываться на его устойчи­вости.

 

        Развитие российского федерализма в конце 90-х годов

Политическое и экономическое развитие России в конце 90-х годов обнажило внутренние противоречия российского федерализма. Так уж сложилось, что каждый кризис стано­вился очередным рубежом в развитии отношений между Центром и регионами в целом, и федеративных отношений - в частности, причем регионы часто обращали кризис в свою пользу. Так уже было, когда шла борьба Российской Федерации с тогда еще союзным Центром и автономные республики получили возможность взять столько суверени­тета, сколько смогли проглотить. Позднее регионы анало­гичным образом воспользовались противостоянием между исполнительной и законодательной властью в октябре 1993 года, с тем, чтобы укрепить и даже расширить уже имею­щиеся льготы и привилегии. Более того, в этом случае к республикам присоединились края и области, которые так­же хотели получить свою долю пирога власти.

1998-й год не стал исключением. Мартовский и особен­но августовский кризисы снова поставили вопрос о взаимо­отношениях между Центром и регионами, которые во вто­рой половине года в связи с усилившейся неспособностью Центра выполнять свои обязательства резко обострились. Тема возможного распада Российской Федерации по сцена­рию СССР все чаще стала появляться в средствах массовой информации, причем далеко не все аналитики считали по­добный сценарий невозможным. События 17 августа подтолкнули региональных лидеров к более решительным действиям, тем более что возможно­сти Центра использовать финансовые рычаги для давления на региональных лидеров оказались существенно ограни­ченными. И здесь постепенно становится очевидным выбор регионов - выживать надо в одиночку, на помощь Центра лучше не рассчитывать, так как последний настолько ослаб, что уже не в состоянии не только выполнять взятые на себя обязательства, но и проконтролировать действия регио­нальных лидеров. Соответственно вторая половина 1998 г просто изобилует примерами «непослушания». Президент республики Саха (Якутия) М. Николаев принимает указ об изменении порядка перечисления добываемого золота в Гохран РФ, который был отменен Президентом РФ только в январе 1999 г. Президент республики Калмыкия К. Илюмжинов делает скандальное заявление о возможно­сти изменения статуса Республики, которое хотя и получи­ло решительный отпор со стороны Центра, тем не менее продемонстрировало отсутствие у последнего действенных рычагов давления. К этому можно добавить решение ряда региональных лидеров запретить вывоз продовольствия за пределы своего региона, нецелевое использование транс­фертов, несмотря на директивы правительства, и т.д. Еще более решительно региональные лидеры высказали свое не­согласие с предложенным правительством проектом Бюд-жета-99 и с механизмом его обсуждения.

Обсуждение Бюджета-99 стало практически первым проявлением независимости Совета Федерации и его стрем­ления более активно участвовать в процессе принятия ре­шений. В частности, члены Совета Федерации решили при­ступить к работе над проектом Бюджета-99 до того, как он прошел все три чтения в Государственной думе. Однако в данном случае можно скорее говорить о недовольстве ре­гиональных лидеров предложенным проектом бюджета, чем о согласованных действиях Совета Федерации как само­стоятельного и независимого политического института

Стремление Совета Федерации стать наконец-то само­стоятельным участником политического процесса прояви­лось и в так называемом «деле Скуратова» Отказавшись утвердить отставку Генерального прокурора РФ Ю. Скуратова, практически впервые Совет Федерации выступил как институт с собственной политической волей. Тем самым Совет Федерации несколько нарушил традици­онную и ставшую уже привычной расстановку сил.

Таким образом, кризисы 1998 г. продемонстрировали, что регионы в полной мере воспользовались предоставлен­ной им в качестве платы за лояльность в ходе избиратель­ных кампаний самостоятельностью. Более того, они смогли существенно укрепить свои позиции, в то время как ресур­сы Центра стали более ограниченными.

На протяжении 1999 г. перетягивание каната между Центром и регионами продолжалось. Е. Примаков в свою бытность главой правительства предпринял попытку укре­пить вертикаль исполнительной власти. На состоявшемся 26 января 1999 года Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений он, в частности, изло­жил свое видение условий создания здоровой федерации. Это - внутригосударственная интеграция и невозможность огосударствления внутренних границ и выражения террито­риальных претензий друг к другу; сохранение равенства всех субъектов Федерации при одновременном создании наилучших условий для развития национальной самобытно­сти всех народов России; «реальная» вертикаль исполни­тельной власти; ужесточение правовой экспертизы согла­шений и договоров между субъектами Федерации и Цен­тром; оптимизация управления собственностью; пересмотр сложившейся практики расчета трансфертов (трансферты должны стать прозрачными); развитие горизонтальных свя­зей регионов и, в перспективе, возможность их укрупнения (на основе существующих межрегиональных ассоциаций).

Однако предложения Е. Примакова не получили едино­душной поддержки региональных лидеров, которые в большинстве своем не поддержали идею укрупнения суще­ствующих регионов, с тем чтобы уменьшить число субъек­тов Федерации.

С другой стороны, идея назначения губернаторов оказа­лась не такой уже неприемлемой. Как справедливо отметил М. Афанасьев, это только на первый взгляд отказ от выбо­ров региональным лидерам невыгоден. Во-первых, назначаемость губернаторов не означает их полную зависимость от федерального Центра и невозможность проведения соб­ственной политики на своей территории (проведение приватизации является достаточно наглядной иллюстрацией дан­ной возможности). Во-вторых, в случае назначения из Цен­тра губернаторы могли занимать эту должность практиче­ски неограниченно, в то время как в настоящее время в большинстве регионов существует ограничение - два срока В-третьих, одновременно с назначением губернаторов предполагалось изменение их отношений с главами муни­ципалитетов. В частности, губернаторам возвращалось пра­во их назначения и снятия с должности Фактически план Е. Примакова означал «не развитие демократических инсти­тутов на федеральном и региональном уровнях, а простой возврат к административной иерархии».

Изменение места федеративных отношений в политиче­ской жизни страны проявилось и в повышенном внимании региональных лидеров к парламентским выборам декабря 1999 г. На этих выборах региональные лидеры предприняли попытку играть самостоятельно и независимо от федераль­ного Центра, что проявилось в создании так называемых региональных блоков «Голос России», «Вся Россия» (впо­следствии объединившаяся с «Отечеством» Ю. Лужкова) или усилении региональной составляющей в деятельности «старых» партий и движений, например, НДР. Практически на финише предвыборной гонки региональную карту разы­грал и Кремль, создав блок «Единство» («Медведь»).

Смена власти в Кремле в связи с досрочной отставкой президента Б. Ельцина и проведение досрочных президент­ских выборов заставили региональных лидеров обратиться к излюбленной ими тактике - политике выжидания. Одно­временно региональные лидеры стремятся минимизировать политический риск, вызванный сменой власти в Кремле. С одной стороны, они продолжают выражать свою поддержку исполняющему обязанности президента РФ В. Путину и движению «Единство», с другой - не отказывают во внима­нии другим партиям и блокам.

Таким образом, в конце 1990-х годов на поверхность вышли изначально заложенные противоречия и слабости российского федерализма: его асимметричность, слабость бюджетного федерализма, практически полное отсутствие контроля за соблюдением законов и т.п.