СЕРГЕЕВ АЛЕКСЕИ АРОНОВИЧ

НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2001

Работа выполнена в Воронежском государственном университете.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Закрепленная в Конституции России мо­дель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере. Формирование новой правовой базы местного самоуправления в Рос­сии в 90-х годах XX века предопределило появление комплексной отрасли россий­ского права - муниципального права.

Анализу местного самоуправления как социального института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, территориальных, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают про­блемы построения самой нормативной правовой базы местного самоуправления. Вместе с тем именно системный анализ роли и значения различных видов источни­ков муниципального права способен помочь получить правильные ответы на многие важные практические вопросы правотворчества и правоприменения.

Считающаяся сегодня исключительно важной задача обеспечения соответст­вия правовых актов, издаваемых на местном уровне, иерархически вышестоящим актам, не может быть решена только путем введения санкций и усиления надзора за законностью правотворчества. Необходим комплексный, научный подход к пробле­мам нормативного правового регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления. Однако правовая теория часто не содержит четких отве­тов на проблемные вопросы создания и реализации норм муниципального права, ко­торые ставит практика. Опыт судебных инстанций, иных государственных органов, объектом рассмотрения которых являются источники муниципального права, в не­достаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях крайне необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления, возникающих при этом на практике проблем; разработка общих правил, в соответст­вии с которыми должны создаваться, толковаться, применяться нормативные право­вые акты различного уровня; выработка конкретных рекомендаций для практиче­ских работников. Указанные обстоятельства определили выбор диссертантом темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Теоретические основы современной российской модели местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакь-

ян, Г В Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, М.А Краснов, О.Е. Кутафин, В.А. Пертцик, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев. В.Е. Чиркин. К.Ф. Шеремет и другае правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправ­ления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции РФ и российского законодательства.

В последние годы проблемы нормативного правового регулирования местно­го само> правления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабиче­ва. О.В Берга, Т.М. Бялкиной, М.А. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина. В.А. Сивицкого, В.А. Черникова, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса и ряда дру­гих ученых.

Однако быстрое развитие нормативной правовой базы местного самоуправле­ния в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, по­стоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории. Отдельные взгляды и концепции оказываются несостоятельными и требуют уточнения, а то и коренного пересмотра. Нередко в теории встречаются и явные пробелы. Интерес к проблемам, анализируемым диссертантом, в значительной степени продиктован потребностями его практической работы, недостаточной с точки зрения практики научной разрабо­танностью этих вопросов.

Объектом диссертационного исследования является нормативное правовое регулирование порядка организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования - система источников муниципального права Россий­ской Федерации; принципы построения, фактическое состояние и динамика разви­тия нормативной правовой базы местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ ряда теоретических и методологических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации; раскрытие ос­новных принципов, в соответствии с которыми должны создаваться и применяться источники муниципального права, а также обеспечиваться необходимые правовые связи между ними; выявление недостатков в реально существующей системе источ­ников российского муниципального права и подготовка конкретных рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов по совершенствованию нор­мативной базы местного самоуправления. Исходя из поставленной цели, диссертан­том решаются следующие задачи:

- исследовать проблему определения сферы общественных отношений, под­лежащих регулированию источниками муниципального права;

- дать классификацию источников права, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации;

- проанализировать теоретико-правовые, методологические и аксиологиче-ские аспекты разграничения предметов правового регулирования различных видов источников муниципального права;

- рассмотреть вопросы иерархии источников муниципального права;

- выявить возможные методы законодательного регулирования местного са­моуправления;

- раскрыть основные особенности нормативных правовых актов муниципаль­ных образований, их место в системе правовой базы местного самоуправления, уточнить вопросы иерархии в системе нормативных актов муниципальных образо­ваний и общие правила построения этих актов;

- проанализировать проблему обеспечения соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований, контроля за законностью местного правотворчества;

- предложить практические рекомендации по совершенствованию системы источников муниципального права Российской Федерации.

Теоретическую базу исслеяоияни» составляют труды отечественных и зару­бежных ученых, исследовавших проблемы нормативного правового регулирования местного самоуправления. В качестве объекта анализа в работе использованы право­вые документы органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, сис­темно-структурный методы, метод сравнительного правоведения, а также метод классификации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые проана­лизирован ряд важных аспектов нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертантом излагается собственное ви­дение путей решения имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встре­чающиеся как при разработке и применении нормативных правовых актов, так и при теоретическом анализе рассматриваемых вопросов. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.

На защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы новизны поло­жения диссертационного исследования:

1. На основе анализа практики правового регулирования местного самоуправ­ления в Российской Федерации предложена классификация источников муници­пального права. Отдельные виды источников права могут находить лишь ограни­ченное применение в системе правовой базы местного самоуправления и требуют их крайне аккуратного использования. Иерархия источников муниципального права может быть установлена в виде системы правил и исключений из них.

2. Базовый правовой механизм определения предметов ведения муниципаль­ных образований заключается в законодательном установлении круга вопросов ме­стного значения и закреплении законами адекватных источников доходов местных бюджетов. К факультативным правовым механизмам определения предметов веде­ния муниципальных образований относятся принятие последними к своему ведению вопросов, не отнесенных законом к ведению иного уровня публичной власти, и на­деление органов местного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями. Действующее российское законодательство не обеспечивает четкого разгра­ничения предметов ведения государственной и муниципальной власти.

3. Задачу законодательного регулирования местного самоуправления нельзя сводить лишь к закреплению отраслевых принципов права без их детализации нор­мами, устанавливающими конкретные права, обязанности и запреты. Разграничение предметов правового регулирования федеральных законов, законов субъектов Феде­рации и нормативных актов муниципальных образований должно обеспечиваться путем закрепления в законах необходимых компетенционных норм, устанавливаю­щих, во-первых, исключительные полномочия законодателей и муниципальных ор­ганов по осуществлению нормативного правового регулирования местного само-\ правления, а во-вторых, общий метод определения правотворческих полномочий для сферы совместного нормативного правового регулирования.

4. В целях защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления может временно изменяться установленное разделение полномочий по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления. Временные право­вые нормы действуют до реализации в общеустановленном порядке правотворче­ских полномочий на соответствующем уровне. Предложена система принципов вре­менного правового регулирования вопросов организации местного самоуправления.

5. Вопрос о качестве действующего законодательства, встречающихся нару­шениях конституционного статуса местного самоуправления не должен подменять собой вопрос о необходимости четкого и детального законодательного регулирова-

ния местного самоуправления. Вводимые законом разумные ограничения для систе­мы муниципальной власти часто не отрицают права граждан на осуществление ме­стного самоуправления, а служат цели их защиты.

6. Использование в законах, регулирующих вопросы местного самоуправле­ния, неимперативных правовых норм позволит подстраховать муниципальное пра-вотворчество, не лишая его самостоятельности. В зависимости от степени катего­ричности правового предписания можно выделить диспозитивные и рекомендатель­ные нормы. Предложены пока не встречающиеся в действующем законодательстве правовые приемы, связанные с использованием таких норм.

7. Встречающиеся в теории взгляды на устав муниципального образования как на акт учредительного характера методологически ошибочны. Неправильны с практической точки зрения и представления о возможности построения устава му­ниципального образования в виде полного свода норм, регулирующих вопросы ме­стного самоуправления. Даны конкретные рекомендации по разработке уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.

8. Предложены критерии разграничения принимаемых непосредственно насе­лением юридически властных актов, решений, носящих консультативный и совеща­тельный характер, а также петиций и обращений к органам власти. Население, при­нимая прямым волеизъявлением нормативный правовой акт, вправе отдельной нор­мой этого акта санкционировать его последующее изменение органом местного са­моуправления. Такая возможность должна быть, в частности, оговорена в законода­тельстве о местном референдуме.

9. Проанализированы формы и методы контроля за законностью правовых ак­тов муниципальных образований. Предлагается ввести в российское законодатель­ство правовой механизм приостановления действия правовых актов органов местно­го самоуправления, законность которых оспорена государственными органами в су­де, до рассмотрения судом вопроса по существу.

10. Анализ правового института государственной регистрации уставов муни­ципальных образований дает основание не согласиться с мнением о том, что эта ре­гистрация носит лишь учетную функцию. Принципиальные вопросы порядка госу­дарственной регистрации уставов муниципальных образований следует урегулиро­вать федеральным законом, в частности, закрепив функции регистрации исключи­тельно за органами юстиции. При этом необходимо ввести законодательные гаран­тии, ограничивающие возможность субъективного подхода к оценке законности представленного на регистрацию устава.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использова-

ния органами государственной власти и органами местного самоуправления в про­цессах правотворчества и правоприменения предлагаемых диссертантом теоретиче­ских выводов и вариантов конкретных решений правовых проблем.

Результаты исследования также могут быть использованы в научной работе и в процессе преподавания в высших учебных заведениях дисциплины "Муниципаль­ное право Российской Федерации".

Апробация результатов исследования. Положения и выводы настоящего ис­следования использованы диссертантом в его практической работе: по разработке проектов законов Воронежской области; по подготовке предложений по совершен­ствованию федерального законодательства о местном самоуправлении, направлен­ных на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ; по ока­занию консультационной и методической помощи органам местного самоуправле­ния муниципальных образований Воронежской области.

Диссертант является автором проектов Законов Воронежской области: "О по­рядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных об­разований, изменения их границ и наименований" (принят Воронежской областной Думой 15 октября 1999г.); "О статусе выборного должностного лица местного само­управления" (принят 15 октября 1999 года); "О порядке государственной регистра­ции уставов муниципальных образований" (принят 19 мая 2000 года); соавтором проектов Законов Воронежской области: "О местном самоуправлении в Воронеж­ской области" (принят в новой редакции 28 мая 1999 года); "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Воронежской области и органами местного самоуправления" (принят 27 мая 1999г.); "О муниципальной службе в Воронежской области" (принят в новой редак­ции 11 февраля 2000 года); "О территориальном общественном самоуправлении" (принят 19 мая 2000 года); участником разработки ряда иных законов Воронежской области. В указанных Законах использован ряд правовых решений, не имеющих аналогов в законодательстве других субъектов Федерации. Конкретные примеры та­ких решений приводятся в диссертации.

Положения и выводы исследования использованы диссертантом в его докла­дах на парламентских слушаниях, семинарах и конференциях, которые проводились органами государственной власти Воронежской области и органами местного само­управления в 1997-2000 годах. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежско­го государственного университета. Ряд положений и выводов диссертационного ис­следования обсужден на международной конференции "К новой концепции взаимо-

отношений Центра, регионов и местного самоуправления" (г. Воронеж, сентябрь 1999 года), а также изложен в опубликованных диссертантом монографии и научных статьях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, вклю­чающих 14 параграфов, заключения, библиографии и приложений. Диссертация из­ложена на 190 страницах, библиография включает 168 источников.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследо­вания, указываются имеющие элементы научной новизны положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость исследования.

Первая глава "Система источников муниципального права" состоит из двух параграфов. В первом параграфе "Становление и развитие правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации" показывается, что современная норма­тивная правовая база местного самоуправления в России сформировалась в ходе глубоких экономических и социально-политических реформ, важнейшими задачами которых были децентрализация публичной власти и усиление ее демократических начал. Процесс перехода от системы местной государственной власти к отвечающе­му требованиям европейских стандартов местному самоуправлению был и остается во многом непоследовательным и противоречивым. И хотя отдельные правовые ин­ституты, заимствованные из западных моделей организации муниципальной власти, порой искусственно смотрятся на российской почве, тем не менее, сегодня можно говорить о местном самоуправлении в Российской Федерации как реально сущест­вующем социальном институте и о муниципальном праве как самостоятельной, ком­плексной отрасли российского права. Качественное повышение роли права в орга­низации общественных отношений в нашей стране позволяет надеяться, что процесс совершенствования нормативной базы местного самоуправления в дальнейшем бу­дет более последователен и научно обоснован.

Во втором параграфе "Виды источников муниципального права: общая харак­теристика и место в системе правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации" автор указывает, что важнейшими требованиями к построению много­уровневой системы источников муниципального права являются правильное опре­деление роли и функций каждого вида источников права, обеспечение их взаимной согласованности и единства. Необходимо четкое разграничение полномочий раз-

10

личных правотворческих органов по осуществлению нормативного правового регу­лирования местного самоуправления, а также определение иерархии источников му­ниципального права в виде системы правил и исключений из них.

Автором проведен анализ роли основных источников отечественного муни­ципального права: Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Феде­рации, з'ставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Рассмотрена проблема определения иерархии правовых норм источников права од­ного вида. В частности, по мнению автора, норму закона, устанавливающую при­оритет данного закона над иными законами того же вида, можно рассматривать как ориентир при правотворчестве. Законодатель, принимая другие законы, должен при­держиваться линии базового закона, не входя с ним в противоречие. Однако такую норму нельзя рассматривать как безусловную догму при правоприменении.

Правоприменительный орган, в том числе суд, решая при возникновении кол­лизии вопрос о том. какая норма подлежит применению в конкретном деле, должен учитывать в совокупности с нормой, задающей старшинство законов, также все иные юридически значимые факторы: даты принятия законов, вид нормы (общая или специальная) и т.д., использовать приемы логического, исторического, функ­ционального способов толкования права. Так, статья 7 базового Федерального зако­на "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации" устанавливает, что все иные федеральные законы, содержащие нормы му­ниципального права, не должны ему противоречить. Однако, как показывает на кон­кретных примерах автор, на практике в случае противоречия специальной нормы какого-либо федерального закона общей норме указанного базового Федерального закона часто применяется норма специальная. То есть практика игнорирует попытку законодателя поставить федеральный закон в положение федерального конституци­онного закона.

Анализируя сегодняшние законы субъектов Федерации, автор делает вывод, что они очень похожи друг на друга, крайне редко учитывают специфику организа­ции и осуществления местного самоуправления в своем регионе. При формировании своего законодательства о местном самоуправлении региональные законодатели не­редко идут по пути копирования положений федеральных законов с их отдельными уточнениями. Такой подход, по мнению автора, неоправдан. Законы субъекта Феде­рации должны регулировать свой собственный спектр вопросов. Придать необходи­мую динамику процессу совершенствования региональных законов сможет более детальное разграничение предметов правового регулирования федеральных законов и законов субъектов Федерации, уточнение компетенции региональных законодате-

лей по правовому регулированию местного самоуправления, а также налаживание механизма законодательных инициатив, идущих непосредственно от субъектов ме­стного самоуправления.

На практике подзаконные акты органов государственной власти нередко ог­раничивают права субъектов местного самоуправления, гарантированные Конститу­цией РФ и законами. Такой подход, безусловно, недопустим. Однако необходимо найти ответ на принципиальный вопрос: могут ли вообще подзаконные норматив­ные правовые акты органов государственной власти являться источниками муници­пального права. По мнению автора, категоричный ответ "не могут" будет ошибоч­ным. Это подсказывает сама практика, путем издания подзаконных актов органов государственной власти сегодня решаются многие важные вопросы деятельности органов местного самоуправления. Необходимо определить допустимые пределы такого использования подзаконных актов, уточнить круг вопросов, регулируемых ими, и полномочия органов, их издающих. В диссертации предложен перечень воз­можных случаев использования подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти в целях регулирования вопросов местного самоуправления.

Рассмотрены иные виды источников муниципального права: акты междуна­родного права, судебный прецедент, договоры нормативного характера, правовые обычаи. По мнению автора, отдельные виды источников права могут находить лишь ограниченное применение в системе правовой базы местного самоуправления и тре­буют их крайне аккуратного использования.

Традиционно судебный прецедент не считался источником права в отечест­венной юридической науке. Однако, как отмечает автор, ныне акты Конституцион­ного Суда РФ стали важнейшим видом источников муниципального права. Так, по­становления Конституционного Суда, определяющие соответствие Конституции РФ законов одного из субъектов Федерации, имеют обязательную юридическую силу для всех субъектов Федерации, чьи законы включают в себя подобные нормы. Ре­шение Конституционного Суда, имеющее нормативное значение, дающее толкова­ние норм Конституции, оказывается в иерархии источников права выше закона, приобретает силу, равную силе самой конституционной нормы.

Однако при использовании акта Конституционного Суда в качестве норма­тивного источника могут возникать серьезные проблемы. Фактически часто речь идет о применении решения по конкретному делу по аналогии, причем оценивать степень аналогии вынужден сам правоприменитель. По мнению автора, вопрос о границах такой аналогии требует конкретного правового решения. В диссертации приводятся примеры, когда суды общей юрисдикции, как считает автор, неверно или

12

расширительно трактуя выводы Конституционного суда РФ по конкретному делу, безосновательно ограничивают права субъектов Федерации на собственное законо­творчество, что снижает эффективность правового регулирования местного само­управления.

Вторая глава "Задача определения предметов ведения местного самоуправле­ния" посвящена анализу проблемы разграничения функций двух уровней власти: го­сударственной и муниципальной. По мнению автора, чтобы правильно определить предметы правового регулирования источников муниципального права необходимо сначала четко установить, какую именно деятельность следует относить к местному самоуправлению.

Базовый правовой механизм определения предметов ведения муниципальных образований, которому посвящен первый параграф главы, заключается в установле­нии федеральными законами и законами субъектов Федерации круга вопросов мест­ного значения, а также в закреплении указанными законами адекватных источников доходов местных бюджетов. Нечеткость сегодняшнего законодательства, разграни­чивающего компетенцию государства и местного самоуправления, имеет объектив­ные причины. Значительный ряд практических вопросов относится в настоящее время к сфере деятельности как органов государственной власти, так и органов ме­стного самоуправления.

Законодательное закрепление понятия "совместное ведение органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления", осуществленное в ряде субъ­ектов Федерации в целях преодоления противоречий между муниципально-правовой теорией и практикой, не является самоцелью. Необходимо как можно более четкое разграничение прав и обязанностей органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления в сферах ведения, которые находятся на пересечении компе­тенции государства и муниципальных образований, а также установление конкрет­ных правовых механизмов взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти и выхода из возможных правовых коллизий. При этом появление но­вых легальных правовых понятий оправдано лишь в той степени, в какой оно слу­жит достижению указанных целей.

К факультативным правовым механизмам определения предметов ведения муниципальных образований, которым посвящен второй параграф главы, относятся принятие муниципальными образованиями к своему ведению вопросов, не отнесен­ных законом к ведению государства или иных муниципальных образований, и наде­ление органов местного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями. Законы ряда субъектов Федерации, допускающие передачу органами местно-

13

го самоуправления неопределенного объема полномочий по решению вопросов ме­стного значения органам государственной власти, могут ограничить права местного самоуправления и в этой части не соответствуют Конституции РФ.¹ Однако эти за­коны могут предусматривать возможность оказания органами государственной вла-сти помощи органам местного самоуправления в решении местных задач в интере­сах населения муниципального образования. В силу ряда проанализированных в диссертации объективных и субъективных причин указанные правовые механизмы не играют сегодня заметной роли на практике.

Автор показывает на конкретных примерах, что нормы законодательства, призванные гарантировать возмещение муниципальным образованиям их дополни­тельных расходов, возникающих при реализации решений государственной власти, оказываются на деле ничем не подкрепленной декларацией. Очевидно, такое поло­жение дел изменится лишь тогда, когда суды будут признавать не имеющими юри­дической силы любые правовые акты государственных органов, возлагающие на муниципальные органы дополнительные обязанности без фактического возмещения соответствующих расходов.

Третья глава "Разграничение полномочий по нормативному правовому регу­лированию местного самоуправления в Российской Федерации" состоит из трех па­раграфов. В первом параграфе "Общие принципы организации местного самоуправ­ления как предмет законодательного регулирования" автор делает вывод, что задачу законодательного регулирования местного самоуправления нельзя сводить лишь к закреплению отраслевых принципов права без их детализации нормами, устанавли­вающими конкретные права, обязанности и запреты для различных субъектов, дей­ствующих в этой сфере. Законодатель вправе сам определять объем закрепленного в статье 72 Конституции РФ понятия "общие принципы организации местного само­управления", исходя из реальных потребностей практики.

При этом законом должны устанавливаться лишь правила общего характера, распространяющиеся на заранее неопределенный круг муниципальных образований, имеющие принципиальное значение для организации местного самоуправления. Ав­тор определяет общие принципы организации местного самоуправления как уста­навливаемые Конституцией и законами общеобязательные правовые положения, единые для всей территории, на которую распространяется действие соответствую­щего акта: Российской Федерации или её субъекта. Общие принципы, содержащиеся

' См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П // Собра­ние законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

14

в федеральных законах и законах субъектов Федерации, могут дополнять конститу­ционные принципы, раскрывать, детализировать их содержание. Законодатель также вправе формулировать дополнительные общие принципы организации местного са­моуправления, не установленные Конституцией. В ходе развития законодательства, обусловленного потребностями практики, могут появляться новые принципы и ви­доизменяться прежние.

Во втором параграфе "Разграничение предметов правового регулирования фе­деральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных актов муници­пальных образований в сфере местного самоуправления" автор анализирует исклю­чительно 'важную для практики проблему разграничения полномочий по норматив­ному правовому регулированию порядка организации и осуществления местного са­моуправления. По мнению автора, это разграничение должно обеспечиваться путем закрепления в законах необходимых компетенционных норм. Первая задача: эти нормы должны четко определять исключительные полномочия законодателей и му­ниципальных органов по осуществлению нормативного правового регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления.

Однако, как показывает в диссертации автор, сфера совместного правового регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления се­годня гораздо шире, чем сферы исключительной компетенции законодателя или му­ниципальных образований. Большинство вопросов организации и осуществления местного самоуправления, регулируемых законом, предполагает возможность како­го-то развития, детализации в муниципальных нормативных актах. По мнению дис­сертанта, методологически неверен предлагаемый некоторыми авторами принцип: все вопросы организации местного самоуправления, которые на данный момент не урегулированы законодательством, относятся к сфере исключительной компетенции органов местного самоуправления. Правилен принцип: вопросы организации и осу­ществления местного самоуправления, правовое регулирование которых не отнесено Конституцией и законодательством к исключительной компетенции государства или муниципальных образований, относятся к сфере совместного правового регулирова­ния государства и муниципальных образований.

Отсюда следует вторая задача: правильно выбирать и прямо указывать ис­пользуемый общий метод задания правотворческих полномочий муниципальных образований в сфере совместного нормативного правового регулирования. Осущест­вляющие правотворчество муниципальные органы должны четко понимать: вправе ли они регулировать всё то. что не урегулировано законом (негативный способ зада­ния правотворческих полномочий), или они могут регулировать лишь то, что им

15

прямо разрешает регулировать закон (позитивный способ). Один из этих методов должен выбираться исходя из конкретного круга вопросов, подлежащих норматив­ному правовому регулированию, и обязательно указываться в тексте закона путем построения соответствующей компетенционной нормы. Кроме задания общего ме­тода разграничения правотворческих полномочий, при разработке конкретных норм законов необходимо обеспечивать однозначное понимание того, на каких иных пра­вотворческих уровнях и в каких пределах эти нормы могут развиваться и дополнять­ся.

Решение последней задачи позволит избежать как введения на местном уров­не не предусмотренных законом ограничений прав граждан и юридических лиц, так и пробельности нормативных актов. Проблема разграничения правотворческих пол­номочий шшюстрируется в диссертации на многочисленных конкретных примерах. Так, по мнению автора, порядок проведения муниципальных выборов должен отно­ситься к сфере совместного правового регулирования законодателя и муниципаль­ных образований. При этом закон субъекта Федерации о выборах должен содержать компетенционную норму, задающую позитивный способ задания полномочий муни­ципального правотворчества: порядок проведения выборов может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления только в случа­ях, прямо указанных в законах.

Автор обращает внимание на то, что муниципальное право является ком­плексной отраслью права, нормы которой могут являться одновременно нормами гражданского, трудового, земельного или иных отраслей права. Определение того, в чьи полномочия может входить издание таких норм, диктуется в этом случае поло­жениями статей 71, 72 Конституции РФ, определяющих исключительные предметы ведения Российской Федерации и совместные с ее субъектами предметы ведения. Кроме того, права и свободы человека и гражданина согласно статье 55 Конститу­ции РФ могут быть ограничены только федеральным законом и только в указанных в этой статье целях. Поэтому нормы, ограничивающие права субъектов местного са­моуправления, могут вводиться в большинстве случаев лишь федеральным законом.

В третьем параграфе "Временное правовое регулирование вопросов организа­ции и осуществления местного самоуправления" автор рассматривает систему ис­точников муниципального права в динамике. На практике всегда существуют пере­ходные периоды, когда по объективным причинам на определенном уровне не могут быть достаточно быстро урегулированы соответствующие вопросы. При этом в це­лях защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления может вре­менно изменяться установленное разделение полномочий по правовому регулирова-

16

нию вопросов организации местного самоуправления. На основе анализа действую­щих правовых норм федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов му­ниципальных образований, изданных в рамках временного правового регулирова­ния, а также исследования судебной практики автор предлагает систему принципов временного правового регулирования организации и осуществления местного само­управления.

Временное правовое регулирование не должно ущемлять права субъектов ме­стного самоуправления, лишать их возможности самостоятельно реализовать свои полномочия. Федеральным законом могут устанавливаться временные правовые нормы, регламентирующие вопросы, которые должны составлять предмет регулиро­вания законов субъектов Федерации или нормативных актов муниципальных обра­зований. Указанные нормы не должны противоречить положениям Конституции РФ. В случае возникновения противоречия между временной и общей нормой федераль­ного закона, указанное противоречие может быть разрешено по принципу конкурен­ции общей и специальной нормы права в пользу временной нормы. Законом субъек­та Федерации могут устанавливаться временные нормы, регламентирующие вопро­сы, которые должны составлять предмет регулирования нормативных актов муни­ципальных образований. Указанные нормы не должны противоречить положениям Конституции и федеральных законов. Полномочия субъектов Федерации по времен­ному правовому регулированию должны задаваться федеральным законом.

Временное осуществление муниципальными образованиями правотворческих полномочий государственной власти возможно только в случаях, прямо указанных в законе. Временное изменение компетенции субъектов местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию "внутри" муниципального образования воз­можно в случаях, предусмотренных законом, уставом муниципального образования.

Временное отступление от установленного разделения правотворческих пол­номочий должно быть обоснованным. Оно возможно в том случае, если орган, кото­рый должен нормативно урегулировать тот или иной вопрос, не может этого сделать по объективным причинам (не сформирован, не может осуществлять свои функции), либо если этот орган не реализует свои правотворческие полномочия, а необходи­мость безотлагательного регулирования этого вопроса вызвана принципиальными соображениями. Полномочия по временному правовому регулированию должны за­даваться точно и полно. Как правило, должен указываться срок осуществления вре­менного правового регулирования, объем полномочий, временно передаваемых на др\гой уровень, условия осуществления временного правового регулирования. На каждом правотворческом уровне могут быть свои неотъемлемые полномочия, кото-

17

рые не могут быть переданы на другой уровень даже временно.

Временное правовое регулирование местного самоуправления не должно прямо или косвенно способствовать затяжке переходного периода в муниципальных образованиях, оно должно создавать предпосылки для скорейшего окончания этого периода. Временные правовые нормы действуют до реализации в общеустановлен­ном порядке правотворческих полномочий на соответствующем уровне, после чего они автоматически утрачивают силу, При этом может наблюдаться так называемая обратная иерархия правовых актов, когда, например, норма правового акта муници­пального образования своим появлением отменяет временную норму закона. Объем временного правового регулирования должен быть минимально необходимым. Из­держки временного правового регулирования, выражающиеся в нереализации прав каких-либо субъектов, не должны превосходить положительный результат осущест­вления этого регулирования.

Четвертая глава имеет название "Роль законодательного регулирования в ус­тановлении правовых основ местного самоуправления". По мнению автора, анализ проблемы разграничения полномочий государства и муниципальных образований по установлению правовых основ местного самоуправления был бы неполон при под­ходе к этой проблеме только с чисто нормативистских позиций. Ее правильное ре­шение невозможно без рассмотрения аксиологических аспектов, без выявления сущностных императивов указанного разграничения полномочий, диктуемых по­требностями практики.

Первый параграф главы посвящен анализу проблемы баланса законодатель­ной регуляции и саморегуляции местного самоуправления. Закон должен не только закрепить основные гарантии самостоятельности муниципальных образований, но и защитить права местного населения на достойную, эффективную и служащую его интересам местную власть. Вопрос о качестве действующего законодательства, встречающихся нарушениях конституционного статуса местного самоуправления не должен подменять собой вопрос о необходимости четкого и детального законода­тельного регулирования местного самоуправления как такового. Вводимые законом разумные ограничения для системы муниципальной власти часто не отрицают права граждан на осуществление местного самоуправления, а служат цели их защиты.

Публичная власть всегда должна опираться на определенные строгие правила ее организации, обеспечивающие ее стабильность и эффективность, а также наличие механизмов, препятствующих злоупотреблению этой властью и, в конечном счете, обеспечивающих гарантии ее подконтрольности народу. По мнению автора, будет ошибкой полагать, что лишь сама муниципальная власть сможет установить наибо-

IK

лее демократичный порядок своей организации и обеспечить свою подконтроль-ность населению. Сегодня местное самоуправление является в основном деятельно­стью лишь муниципальных органов, а не населения, как то определяет закон. Осу­ществление местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования часто сводится лишь к их участию один раз в 4-5 лет в муниципальных выборах, при этом избрание выборного лица по мажоритарной системе относитель­ного большинства возможно 5-10 процентами от общего числа избирателей. Меха­низмы контроля населения за органами местного самоуправления нередко полно­стью отсутствуют.

Нельзя не видеть, что местная бюрократия часто заботится лишь о собствен­ных интересах, а не об интересах граждан, что на местном уровне нередко процве­тают коррупция и бесправие, беззащитность рядового человека. Сегодня по объек­тивным причинам крайне сложно повысить роль институтов непосредственной де­мократии в осуществлении местного самоуправления, поэтому именно закон должен стать инструментом, не позволяющим муниципальной власти оторваться от населе­ния, ограничивающим для муниципального чиновника возможность работать на свои собственные интересы в ущерб интересам большинства жителей муниципаль­ного образования.

Автор задает вопрос: что лучше? Эффективная, отвечающая интересам насе­ления, построенная в соответствии с демократическими принципами структура ор­ганов местного самоуправления, которая выбрана в муниципальном образовании в соответствии с установленными законами требованиями, или выбранная абсолютно самостоятельно... местными чиновниками (в лучшем случае, затем утвержденная де­путатами) структура органов, которая удобна для этих чиновников, поскольку она гарантирует для них спокойное существование, отсутствие демократического кон­троля, системы противовесов всевластию исполнительно-распорядительных орга­нов?

Ограничение возможностей законодателя способно привести к снижению эф­фективности местного самоуправления как социального института, к подмене само­управления властью чиновников. На конкретных примерах автор показывает, что попытки защитить самостоятельность местного самоуправления порой препятству­ют осуществлению полноценного правового регулирования отношений в этой сфере.

Конституционный Суд РФ, проверяя в 1996 году Устав Читинской области, отметил, что законом субъекта Федерации не может устанавливаться обязательность создания в муниципальных образованиях исполнительных органов местного само­управления. Расширительно толкуя вывод Конституционного Суда и игнорируя

19

норму пункта 2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая допускает регулирова­ние вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления зако­нами субъектов Федерации, суды общей юрисдикции часто признают недействи­тельными любые нормы региональных законов, касающиеся исполнительных орга­нов местного самоуправления. Таким образом, из сферы законодательного регули­рования выпадает деятельность органов, на которые реально ложится до 90 процен­тов всех местных дел. На практике это нередко приводит к тому, что структура и по­рядок деятельности местных администраций определяются единолично их главами.

Анализируя опыт развитых зарубежных стран, автор показывает, что подроб­ное законодательное регламентирование организации местного самоуправления считается там необходимым условием существования этого публично-правового ин­ститута.

В диссертации делается вывод, что повышение роли закона в системе право­вых основ местного самоуправления должно стать сегодня важнейшей положитель­ной тенденцией. При этом целью законодательного регулирования должно быть не навязывание муниципальным образованиям удобных для государственных должно­стных лиц схем построения и порядка деятельности органов местного самоуправле­ния, а закрепление демократических принципов местного самоуправления в интере­сах государства и местного населения. По мнению автора, ориентиром для россий­ского законодателя должен стать принцип: передавая на муниципальный уровень решение сущностных вопросов, необходимо одновременно предусматривать меха­низмы прямого участия населения в принятии этих решений.

Во втором параграфе "Неимперативные правовые нормы в законодательстве о местном самоуправлении" анализируются методы законодательного регулирования местного самоуправления. Классифицируя нормы законов по степени категорично­сти их предписаний автор выделяет императивные, диспозитивные и рекоменда­тельные правовые нормы. Использование в законах, регулирующих вопросы мест­ного самоуправления, неимперативных правовых норм позволит подстраховать му­ниципальное правотворчество. не лишая его самостоятельности.

Если в гражданском законодательстве диспозитивная норма допускает регу­лирование отношений по соглашению сторон и устанавливает правило на случай от­сутствия такого соглашения, то в муниципальном праве диспозитивная норма закона должна устанавливать правило на случай, если данный вопрос не решен иначе нор­мативным правовым актом муниципального образования. Примеры диспозитивных норм закона: "нормативные правовые акты принимаются большинством голосов от

20

общего числа депутатов представительного органа местного самоуправления, если иное не установлено уставом муниципального образования или регламентом пред­ставительного органа"; "исполнительный орган местного самоуправления возглавля­ет его руководитель, действующий на основе единоначалия, если иное не преду­смотрено уставом муниципального образования".

Под рекомендательной правовой нормой автор понимает частную управомо-чивающую норму, применяемую при общем негативном способе задания правотвор-ческих полномочий. Её условная формула: разрешается принять конкретное реше­ние, в то время как более общим правилом уже разрешено принимать по этому во­просу любые решения, прямо не запрещенные законом. Примеры рекомендательных норм закона: "уставом муниципального образования к полномочиям представитель­ного органа местного самоуправления может быть отнесено принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, учреждений, организаций" (уставом муниципального образования к полномочиям представитель­ного органа может быть отнесено решение любых вопросов местного значения); "в муниципальном образовании может быть предусмотрена должность руководителя исполнительного органа местного самоуправления" (структура органов и должност­ных лиц местного самоуправления определяется в муниципальном образовании са­мостоятельно). Рекомендательная норма закона может говорить о возможности ка­кого-либо правового решения даже не подчеркивая его желательность.

Рекомендательные нормы законов ни к чему конкретно не обязывают муни­ципальные образования, при этом рекомендуемые решения органы местного само­управления были бы вправе принимать и при отсутствии этих норм. Казалось бы, нормативная ценность подобных установлений невелика, однако на практике они оказывают помощь органам местного самоуправления в их правотворчестве, обога­щают содержание закона. Использование таких норм особенно целесообразно в за­конах субъектов Федерации.

Различие двух рассмотренных видов неимперативных правовых норм в сте­пени категоричности их предписаний. Диспозитивная норма закона устанавливает правило, которое должно безусловно соблюдаться, если в муниципальном образова­нии не будет принято иное правовое решение. Рекомендательная норма найдет практическое применение лишь тогда, когда предлагаемое законом решение получит свое закрепление в нормативном акте муниципального образования.

Целесообразность использования в муниципальном праве неимперативных правовых норм доказала практика реализации законов Воронежской области. В ус­тавах муниципальных образований области 80-90 процентов неимперативных пра-

21

вовых норм законов были преобразованы в императивные. При этом разработчики уставов прекрасно поняли значение этих норм законов, восприняли их как помощь местному правотворчеству, осознанно решали, какие из них следует подтвердить в своих уставах.

Автор предлагает также пока не встречающиеся в законодательстве правовые приемы, связанные с использованием указанных норм. Так, закон может содержать диспозитивные правовые нормы, которые могут отрицаться решениями, принятыми непосредственно населением, но не могут отрицаться решениями органов и должно­стных лиц местного самоуправления. Установив общее правило, законодатель мо­жет, например, сделать оговорку "если населением муниципального образования на местном референдуме или собрании (сходе) граждан не будет принято иное реше­ние". Подобные нормы не должны жестко обязывать муниципальные образования обращаться только к формам прямой демократии, умаляя роль иных формы осуще­ствления власти, однако они могут устанавливать приоритет решений самого насе­ления над решениями органов местного самоуправления.

В случае противоречия между положениями закона и нормативного правового акта муниципального образования должны применяться нормы закона. Автор делает вывод, что из этого общего правила возможны два исключения. Во-первых, в случае использования в законе неимперативных правовых норм, которые разрешают мест­ному правотворчеству отступать от их предписаний. Во-вторых, в случае временно­го правового регулирования законом вопросов, решение которых входит в компе­тенцию муниципальных образований; такие нормы законов действуют до издания соответствующих правовых норм на муниципальном уровне. Этот перечень исклю­чений является исчерпывающим, разумеется, если закон не вторгается в исключи­тельную компетенцию муниципальных образований, нарушая тем самым положения Конституции или иерархически вышестоящего закона.

Пятая глава "Нормативные правовые акты муниципальных образований в системе источников муниципального права" состоит из трех параграфов. Первый параграф посвящен уставам муниципальных образований. По мнению автора, оши­бочны распространенные в теории муниципального права взгляды на устав муници­пального образования как на акт наибольшей юридической силы среди правовых ак­тов, принимаемых населением и органами местного самоуправления. Как обоснова­но в диссертации, правовые решения, принятые непосредственно населением, могут превосходить по юридической силе нормы устава. Действующее федеральное зако­нодательство не только не запрещает принимать на местном референдуме решения, противоречащие уставу муниципального образования, но и обязывает приводить по-

22

ложения устава в соответствие с решениями, принятыми на референдуме.

Автор считает спорным тезис об учредительном характере устава муници­пального образования. Правосубъектность муниципального образования основыва­ется не на воле местного сообщества, закрепленной в уставе муниципального обра­зования, а на воле народа, выраженной в Конституции и законах. Устав вовсе не уч­реждает муниципальное образование как субъект права. Регулирование порядка об­разования и упразднения муниципальных образований относится к исключительным полномочиям субъектов Федерации. В большинстве из них учреждение муници­пального образования как субъекта права производится органами государственной власти. Как обосновано в диссертации, роль устава муниципального образования в установлении правовых основ местного самоуправления вторична по отношению к роли закона. Муниципальное образование может существовать как субъект права и территория осуществления местного самоуправления и до вступления в силу его ус­тава.

Позиция автора не умаляет значения устава муниципального образования. Как показано в диссертации, он является обязательным элементом системы источников муниципального права и имеет собственный исключительный предмет правового регулирования. Устав - это правовой акт, обеспечивающий стабильность правовой системы муниципального образования. Усложненная процедура изменения положе­ний устава муниципального образования, которая может быть введена законом субъекта Федерации или самим уставом, должна защитить систему местного само­управления от возможности принятия легковесных решений по принципиальным вопросам.

По мнению автора, представления о возможности в целях удобства правопри­менения построения устава муниципального образования в виде полного свода норм, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправле­ния, (и оригинальных, и заимствованных из законов) утопичны и вредны с практи­ческой точки зрения. В условиях динамично меняющегося законодательства попыт­ки кодифицировать его нормы в уставе приводят к появлению значительного числа противоречий между уставом и законом. Подход: "все необходимые на практике нормы объединены в уставе, поэтому нет необходимости обращаться к законам" -реально создаст в муниципальном образовании правовую ситуацию, которую автор

•

характеризует одним словом - беззаконие.

Автор предлагает следующий подход к разработке уставов. В уставе муници­пального образования не должны регламентироваться вопросы, регулирование кото­рых относится к исключительной компетенции органов государственной власти, со-

23

ответствующие нормы законов не должны дублироваться. Если какой-либо вопрос находится в сфере совместного правового регулирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, то в уставах муниципальных образова­ний допустимо дублировать нормы законодательства. Однако при этом нормы зако­нов должны либо конкретизироваться применительно к данному муниципальному образованию, либо они должны развиваться и дополняться в уставе таким образом, чтобы норма закона образовывала с оригинальной нормой устава единую логиче­скую цепь. Могут также повторяться нормы законов, устанавливающие основные понятия. В иных случаях копирование положений закона нельзя признать оправдан­ным. Главная задача устава - регулировать свой собственный спектр вопросов.

Анализируя среднее качество существующих сегодня уставов муниципальных образований, автор приходит к выводу, что оно оставляет желать лучшего. Бессмыс­ленное дублирование норм законов часто сочетается в уставах с пробелами в вопро­сах, которые должны регулироваться исключительно уставами муниципальных об­разований. По мнению автора, весьма полезна практика подготовки модельных, ре­комендательных проектов уставов муниципальных образований разного уровня.

Во втором параграфе "Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления" автор делает вывод, что детальное правовое регла­ментирование вопросов, касающихся порядка принятия и вступления в силу норма­тивных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, по­зволит повысить эффективность правотворчества, избежать ошибок и субъективиз­ма. В муниципальных образованиях, в которых закреплено явно выраженное разде­ление функций представительного и исполнительного органов, насущной является задача четкого разграничения правотворческих полномочий этих органов, закрепле­ния механизмов их взаимодействия при издании правовых актов. Соответствующая система сдержек и противовесов, неуместная на уровне села, порой крайне необхо­дима на уровне города с несколькими сотнями тысяч жителей.

Третий параграф посвящен нормативным правовым актам, принимаемым не­посредственно населением муниципального образования. К числу решений, прини­маемых прямым волеизъявлением населения, следует относить только решения, принимаемые населением всего муниципального образования на местных референ­думах или собраниях (сходах) граждан. Решения, принимаемые на конференциях представителей населения, иные различные виды учета мнения населения, решения собраний (сходов) жителей части территории муниципального образования нельзя относить к актам, принимаемым непосредственно местным сообществом, и прида­вать им властно-обязывающий характер. Такие решения могут обретать правовую

24

силу только путем последующего утверждения или предварительного санкциониро­вания органами местного самоуправления. Органы территориального общественно­го самоуправления или население части территории муниципального образования не могут иметь неких собственных, а не делегированных органами местного само­управления полномочий по изданию норм права.

По мнению автора, норму закона, относящего принятие какого-либо решения к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправле­ния, нельзя рассматривать как запрет на принятие этого решения на референдуме или собрании (сходе) граждан.

В некоторых случаях решение местного референдума может носить не обяза­тельный характер, а консультативный. Хотя это прямо не указано в федеральном за­конодательстве, это возможно, когда окончательное решение вопроса, выносимого на референдум, не входит в компетенцию муниципального образования, но органы, обладающие правом окончательного решения, обязаны учесть мнение населения по этому вопросу.

*

Федеральное законодательство предусматривает, что решение местного рефе­рендума может быть пересмотрено лишь путем проведения нового референдума или признано недействительным судом. Однако, по мнению автора, допустим еще один правовой механизм внесения изменений в принятый на референдуме правовой до­кумент. Население, принимая прямым волеизъявлением нормативный правовой акт, вправе отдельной нормой этого акта санкционировать его последующее изменение органом местного самоуправления. Например, вряд ли разумно проводить всякий раз новый референдум, когда потребуется внести в принятый на референдуме устав муниципального образования какие-то локальные уточнения, например, в связи с изменениями в законодательстве. В Закон "О местном самоуправлении в Воронеж­ской области" по инициативе диссертанта была включена следующая правовая нор­ма: "В уставе муниципального образования, принимаемом на местном референдуме или собрании (сходе) граждан, должно указываться, какие его положения могут быть изменены решением представительного органа местного самоуправления, а ка­кие положения - только в том же порядке, в котором принимается устав".

Шестая глава "Обеспечение соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований" состоит из двух параграфов. В первом параграфе "Контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления" про­анализированы формы и методы контроля за законностью правовых актов муници­пальных образований. Особое внимание в диссертации уделяется административно­му контролю, существование которого допускает Европейская хартия местного са-

25

моуправления. По мнению автора, отдельные элементы французской модели адми­нистративного контроля за законностью актов местных властей могли бы удачно вписаться в отечественную правовую систему.

Предлагается ввести в российское законодательство следующий правовой ме­ханизм. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъ­екта Федерации, обращаясь в суд с заявлением о признании противоречащим закону правового акта муниципального образования, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Такое решение может приниматься судом при наличии веских аргументов до рассмотрения дела по существу, например, в течение одного дня. Этот правовой механизм будет в определенной степени схо­жим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе, он позволит оператив­но предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений мест­ных властей.

Анализируя региональные законы, автор приходит к выводу, что попытки субъектов Федерации усилить административный контроль за муниципальным пра-вотворчеством часто приводят к нарушениям федеральных гарантий самостоятель­ности местного самоуправления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административ­ный контроль может устанавливаться здесь только в очень узких пределах.

Проведенный автором во втором параграфе анализ правового института госу­дарственной регистрации уставов муниципальных образований дает основание не согласиться с мнением ряда правоведов о том, что эта регистрация носит лишь учет­ную функцию. Предложены возможные решения теоретических и практических проблем, связанных с указанным правовым институтом. Принципиальные вопросы порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований следует урегулировать федеральным законом, в частности, закрепив функции регистрации исключительно за органами юстиции. По мнению автора, необходимо ввести зако­нодательные гарантии федерального уровня, ограничивающие возможность субъек­тивного подхода к оценке законности представленного на регистрацию устава му­ниципального образования.

Автором предложены две группы оснований для отказа в регистрации устава. Первая группа касается процессуальных нарушений, позволяющих считать устав не принятым, что влечет оставление представленных в регистрирующий орган доку­ментов без рассмотрения. Вторая группа оснований определяет, в каких случаях принятый устав считается противоречащим закону, что влечет официальный отказ в его регистрации. Указанные правовые положения нашли закрепление в Законе Во-

26

ронежской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципаль­ных образований".

В заключении диссертации изложены основные выводы и предложения по решению теоретических и практических проблем нормативного правового регули­рования местного самоуправления в Российской Федерации. По мнению автора, не­решенность многих проблем объясняется тем, что правовые институты отечествен­ного муниципального права еще находятся в процессе становления, не получили окончательного логического оформления. Сама практика порой должна подсказы­вать здесь оптимальные правовые решения.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных ра­ботах:

1. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж. 1999.174 с. 10,5 п.л. - монография.

2. Сергеев А.А.. Скрынников Б.М. Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 69-77. 0,6 пл.

3. Сергеев А. На чужом поле то и дело оказываются муниципальная власть и региональная // Российская Федерация сегодня. 1999. N 22. С.35. 0,1 п.л.

4. Сергеев А. Проблемы временного правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления // Муниципальное право. 2000. N 2 (10). С. 6-11. 0,6 пл.

5. Сергеев А. Проблемы законодательного регулирования муниципальной сл>жбы в субъекте Российской Федерации // Муниципальная служба. 2000. N 2. С. 24-26. 0,3 п.л.

6. Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблема разграничения компетенции // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений. М. 2000. С. 127-133. 0,3 п.л.

7. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Проблемы административного контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Юридические за­писки. Вып. 12. Воронеж. 2000. С. 194-209. 0,8 п.л.

8. Сергеев А.А., Рудаков С.И. Местное самоуправление: территориальный ас­пект // Местное право. 2000. N 7. С. 41-45. 0,4 п.л.

9. Рудаков С.И., Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправ­ление: проблемы разграничения компетенции // Материалы международной конфе­ренции "К новой концепции взаимоотношений Центра, регионов и местного само-

27

управления". Воронеж. 1999. С. 34-36. 0,1 п.л.

10. Сергеев А.А. Не все проблемы будут решены // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 35-39. 0,3 п.л.

11. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Известия ВУЗов. Правоведение. 2000. N 6. С.69-78. 0,5 п.л.

12. Сергеев А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. 2000. N 6. С. 19-22. 0,4 п.л.

13. Сергеев А.А. Территориальные основы местного самоуправления: проблемы и пути их решения // Проблемы современного правового развития. Вып. 2. Воронеж. 2001. С. 171-180. 0,5 п.л.

14. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2001. 0,5 п.л. (в печати).