Чуклинов А.Е. “Прозрачная” государственная политика: некоторые проблемы теории и практики // Вестник Российского университета дружбы народов. – Серия: Политология. – 2006. – № 8 – C. 44–50.

В статье проводится анализ категории прозрачности, которая рассматривается в качестве превентивного антикоррупционного механизма в процессе осуществления государственной политики. Сам феномен прозрачности сопоставляется с понятием открытости власти, в результате чего делается вывод о недопустимости абсолютного отождествления этих явлений. В статье выявляются как различные сферы реализации прозрачности (политический менеджмент, экономика, правоохранительные органы), так и её многоуровневый характер. В результате исследуются механизмы прозрачности в рамках осуществления кадровой политики в области государственного управления, в процессе формирования системы рациональной бюрократии и в процедуре принятия административных решений.

* * *

Говоря о прозрачности как одном из необходимых атрибутов управленческого механизма любого демократического государства, прежде всего необходимо констатировать исключительную инновационность этого феномена в условиях современной России. В связи с этим формирование представлений о незнакомом, но исключительно важном явлении, сопутствующем общественным системам открытого типа, представляется чрезвычайно важным. Актуализация этой проблематики объясняется еще и тем, что практическое воплощение принципов прозрачности в государственно-политической сфере обусловливает укрепление в отечественной административной практике более эффективных управленческих форм.

Саму категорию “прозрачности” нередко подменяют в научной и публицистической литературе понятием “открытости”. Допустима ли подобная синонимия? Вероятно, не совсем, поскольку открытость подразумевает наличие в системе правовых отношений широких каналов взаимопроникновения для всего спектра социальных, экономических и политических сил. Прозрачность же характеризуется максимально возможной доступностью информации о деятельности управленческого [c. 44] аппарата и формированием жесткого механизма общественного воздействия на сферу государственного администрирования посредством представительских институтов, что, в свою очередь, служит залогом нейтрализации коррупционных тенденций в этой области. Исходя из вышесказанного, можно констатировать, что если явление открытости носит скорее социально-коммуникативный характер, то прозрачность – величина, прежде всего, функциональная, способствующая оптимизации регулятивных процессов в стране. Подобного рода статус механизмов прозрачности подразумевает беспрепятственный доступ различных общественных групп к актуальной, полной, популяризированной (в положительном смысле) информации, что в соответствии с существующими мировыми стандартами политического администрирования является признаком “цивилизованной” государственности.

Но прозрачность в государственном управлении не просто открывает обществу доступ к управленческой информации, она посредством реализации такого рода доступа принципиально видоизменяет в сторону социальной ориентированности деятельность властных структур. Чтобы данный процесс протекал с максимальной эффективностью, необходимо придерживаться определенного ряда принципов, практическое воплощение которых сможет катализировать демократизацию бюрократической системы. К подобного рода принципам можно отнести:

– формирование более стройной и менее запутанной системы государственных органов и структур с четким определением ролей и функций каждой из них;

– законодательное закрепление и фактическое гарантирование доступности для общества информации о деятельности различных органов государства;

– достижение разумной открытости процесса подготовки и реализации государственных решений по жизненно важным общественно-политическим вопросам;

– предоставление авторитетных гарантий достоверности информации, поступающей от управленческого аппарата различного уровня.

Несмотря на свою целостность, прозрачность как один из элементов политического регулирования не может выступать в качестве унифицированного инструмента в силу ярко выраженной структурированности управленческого пространства и поэтому она, как правило, дифференцируется по отраслевому признаку. Наиболее конструктивным представляется выделение следующих направлений прозрачности, охватывающих все властно-административные отношения в государстве:

1) прозрачность в сфере политического управления;

2) прозрачность в области управления экономикой;

3) прозрачность в сфере правоохранительной деятельности государства.

Введение механизмов прозрачности в систему политического управления как на макро-, так и на микроуровне позволяет оформиться политической бюрократии в качестве своеобразного субъекта индустрии услуг, утверждая приоритеты гражданского над государственным. Подобная трансформация означала бы снятие проблемы коррумпированности чиновников, утверждение этических доминант в политическом администрировании. Недаром Британская компания Нолана включает принцип прозрачности в общую систему этических принципов управления наряду с честностью, неподкупностью, бескорыстием и др. (см.: [5, с. 11]).

Более того, в конце XX столетия мы уже с полной уверенностью можем признать, что наличие такого рода принципов не является декларативным; обширная западная практика дает нам примеры фактической реализации этих теоретических констатаций, оформляя их в стройную систему конкретных шагов по борьбе с коррупцией в эшелонах власти. В виде таких шагов выступают: [c. 45]

а) наличие четкого механизма принятия решений, исключающего всякое давление на чиновника извне;

б) публикация решений по ключевым вопросам политического администрирования;

в) систематическое повышение квалификации государственных деятелей с обязательным изучением этического кодекса профессиональной деятельности;

г) обеспечение ответственности администраторов всех рангов за развитие коррупционных тенденций в пределах их компетенции (подробнее см.: [4]).

Таким образом, система государственного управления на деле становится хорошо просматриваемой, что стимулирует ее постепенное внутреннее саморазвитие на новой моральной основе.

К сожалению, система политического менеджмента современной России слабо коррелируется с подобного рода установками. По мнению В.С. Комаровского и Л.Н. Тимофеевой, “едва только четверть госслужащих ориентирована в настоящее время на открытую модель государственной службы, а вот приблизительно треть хотя в принципе поддерживают идею отзывчивой, повернутой к нуждам граждан модели организации госслужбы, но не считают ее актуальной для нынешних условий России (мотивируя это тем, что ни российские граждане, ни институты гражданского общества еще не созрели для этого). Остальные же являются открытыми или скрытыми противниками данной модели” [3, с. 14].

Анализируя предложенные авторами данные, мы имеем возможность просчитать очень необычный показатель – своеобразный индекс прозрачности государственной службы в России, демонстрирующий, что лишь деятельность приблизительно 26% чиновников признается в различной степени просматриваемой и доступной общественному воздействию. Существование 74% дистанцированных от социума управленцев говорит о наличии в российском политическом секторе значительного количества “узких мест” – очагов монопольного управления, являющихся априорными базовыми точками коррумпированности.

Практическое же воплощение принципа прозрачности в государственном управлении позволило бы нейтрализовать такие издержки политического администрирования, как:

– антиправовая “коммерческая” деятельность управленцев во власти; предоставление ими “платных услуг” по распределению экономических льгот и финансовых кредитов;

– манипулирование государственным заказом;

– активное участие в акционировании различных форм собственности и прочее.

Область экономического управления характеризуется значительно большими возможностями незаконного обогащения и как следствие – адекватной коррумпированностью, поскольку непосредственно связана с многообразием финансовой деятельности при ярко выраженной корпоративности субъектов экономического хозяйствования.

На макроуровне это нередко выливается в манипуляцию с расходными статьями государственного бюджета, деформирование процессов приватизации, предоставление налоговых льгот частным компаниям.

Микроуровень же характеризуется широкомасштабными таможенными махинациями, искусственным усложнением процедуры прохождения документации, криминализацией уставных капиталов финансовых учреждений.

Развитию подобного рода тенденций способствует отсутствие необходимой в рыночных условиях нормативной базы, что формирует широкое поле деятельности [c. 46] для теневых структур. Это как раз та формальная неопределенность, которая заменила жесткую и узкую нормативность социалистической системы и стала в свою очередь не менее опасной предпосылкой развития коррупции в эшелонах экономической власти (см.: [1]).

Программа действий нестабильных государств в сфере становления основ прозрачности государственного экономического управления нового типа, как правило, носит многогранный характер.

Во-первых, необходимо конструктивно реформировать правовую базу экономической модернизации, сформировать широкую сеть комплексных отраслей права (в том числе и “делового права”), охватывающих все возможные сегменты хозяйственной жизни общества.

Во-вторых, признается оправданным изменение структуры экономического взаимодействия в обществе и как следствие видоизменение принципов экономического администрирования (как в государственном секторе, так и в сфере частного предпринимательства).

На фоне развивающихся во многих странах приватизационных процессов особую роль начинает играть обеспечение прозрачности механизма перераспределения собственности. Сейчас ни у кого не вызывает сомнения, что управление политикой переструктурирования институтов собственности должно быть выведено из тени бесконтрольности. Здесь первостепенное значение приобретает прозрачность заключения тендерных сделок, что обеспечило бы наличие ответственного состава тендерных комиссий, способных обосновать свои функциональные действия; правовое ограничение вмешательства юридических и физических лиц в процедуру принятия решений; формализованное и гласное оформление всех выводов комиссии.

Не менее важен и кардинальный пересмотр принципов ценовой политики, регламентация и подконтрольность прохождения ценовой информации (“ценовая прозрачность”), что позволило бы преодолеть коррупционные тенденции в данном направлении и способствовать установлению ценовой стабильности. В противном случае реальная ценовая политика становится недостижимой для глаз большей части социума, и зачастую номинальная ценовая стоимость включает в себя пестрый спектр самых разных “поборов” и приобретает фиксированный характер даже в условиях резких рыночных колебаний. Подобный рычаг следовало бы дополнить преодолением издержек, связанных с семейственностью в экономической деятельности, поскольку последняя является одним из наиболее трудно преодолимых факторов вытеснения прозрачности из функционирования управленческого аппарата.

В-третьих, как государству, так и обществу следует активнее включаться в процесс становления и развития так называемой “фискальной прозрачности”, являющейся в настоящее время своеобразным критерием эффективного государственного управления в области экономики. И хотя данный тип прозрачности рассчитан скорее на определенные общественные слои, имеющие высокий уровень профессиональных знаний в данной области и доступ к необходимой информации, культивирование ее принципов и механизмов даст возможность обществу быть приобщенным к обсуждению бюджетной и налоговой политики государства.

В-четвертых, не стоит сбрасывать со счетов формирование соответствующего морального климата хозяйствования, что в немалой степени способствует повышению понимания необходимости своей открытости для общества самими чиновниками от экономики. [c. 47]

Управление в правоохранительной сфере также требует дальнейшего снятия покрова корпоративности, что может быть достигнуто, с одной стороны, посредством совершенствования процессуального законодательства, а с другой – внедрением в юридическую практику элементов прозрачности. Отталкиваясь от существующих условий, можно констатировать, что желание общества сделать действия правоохранительных органов более просматриваемыми в значительной степени сталкивается с нежеланием самих институтов правопорядка открывать себя для социального воздействия. В сложившейся обстановке наиболее реалистичными путями повышения прозрачности данной сферы представляются следующие:

а) повышение информированности населения о деятельности правоохранительных структур посредством изъятия из исключительно служебного пользования документов и материалов ведомств МВД Министерства юстиции, ФСБ и пр., которые предназначены для широкого пользования (то есть не обладают грифом служебной или иной секретности, но фактически являются закрытыми);

б) более подробное и широкомасштабное освещение фактов коррупции в силовых структурах с целью создания представления у различных слоев населения о наиболее “коррупциогенных” участках деятельности в указанной области;

в) создание справочных изданий, включая их электронные версии, а также специальных Интернет-сайтов, популярно освещающих права граждан в сфере взаимодействия с представителями милиции, ГИБДД, охраны и т.п.;

г) выработка методологических и практических навыков освещения судебных процессов с целью повышения их открытости посредством формирования доступной всем желающим документальной информации о ходе судебных разбирательств, что позволит снизить субъективность судебных решений или их ангажированность.

Несмотря на то что вывод об инвариантном характере прозрачности в государственном управлении вытекает уже из вышеизложенного материала, его стоит дополнить и обращением внимания на то, что специфика феномена прозрачности определяется еще и уровнем регулятивных действий, иерархичностью системы управления. Поэтому разработка основных шагов по укоренению механизмов прозрачности в управлении должна адекватно отражать общее, характерное для борьбы с коррупцией в целом, и особенное, составляющее специфику административной ступени в частности (см.: [2]).

В системе общих принципов становления институтов прозрачности можно выделить три уровня в зависимости от функционального предназначения.

Первый уровень – это прозрачность в проведении кадровой политики и распределении всей системы административных полномочий. В этом направлении необходимо, прежде всего, ввести четкую регламентацию деятельности учреждений и отраслей путем культивирования единой структуры формализованных предоставительно-обязывающих норм, исполнение которых контролировалось бы соответствующими инстанциями. Также следует категорически отстранить от процедуры вынесения решений лиц, реально замеченных в противоправных действиях. Немаловажную роль в укреплении принципа “кадровой прозрачности” может сыграть и построение системы мер дисциплинарного характера, определяющих виды ответственности за все формы правонарушений. И, наконец, подобная система не должна иметь жесткую, окончательно сформированную структуру, поскольку наличие противозаконных поступков стоит рассматривать как объективный стимул к совершенствованию регулятивного механизма, допустившего сбой.

Западная практика последних лет предлагает дополнить приведенный перечень мер развитием сети информаторов, негласно контролирующих [c. 48] выполнение внутреннего регламента деятельности государственных органов, причем моральные издержки от такого рода нововведения рассматриваются как незначительный минус при достижении единой благой цели – обуздания коррупции, изъятие у теневых структур значительных денежных сумм в государственную казну. В частности, по данным Международной программы по борьбе с коррупцией “Transparency International” при экономических издержках в результате развития коррупции в размерах от 10 до 15% финансовые потери в рамках сделки величиной в 600 млн. долл. составляют около 40 млн. долл. США.

Второй уровень – это обеспечение управленческой прозрачности путем превентивных мер организационного характера, базирующихся на становлении более совершенных бюрократических процедур, не допускающих провокационных проволочек в работе. Это дополняется широкими контрольными функциями со стороны руководства, воплощающимися в том числе и в форме незапланирован-ных ревизионных мероприятий администрации, систематизированной переработки тактики антикоррупционных кампаний, ротации кадров с целью недопущения возможности концентрации власти у отдельных чиновников в результате длительного исполнения одних и тех же административных обязанностей.

Третий уровень – прозрачность процесса принятия административных решений, являющихся конечным продуктом управленческой деятельности, что обостряет внимание к этой ступени регуляции. Ее процессуальный характер требует от управленца адекватного соотнесения предоставленных ему властных полномочий, выводя на первый план такую характеристику, как нейтральность, способность найти необходимый баланс между направленностью потенциального решения и его возможными негативными последствиями; умения определить оптимальные рамки для рассмотрения дела, сочетать общие правила руководства со спецификой конкретного вопроса.

Со стороны лиц, заинтересованных в том или ином результате административного действия, прозрачность может обеспечиваться наличием у них права аргументировать выбор желаемой модели рассмотрения; наличием доступа в соответствующем порядке к существующим источникам информации по интересующей их проблеме; возможностью требовать объяснения причин нарушения своих субъективных прав.

Наличие такого спектра контрольных процедур непременно заставит чиновника на каждом этапе задуматься о том:

– имеет ли он полномочия делать то, что он делает;

– насколько его властная деятельность коррелируется с конечной управленческой целью;

– проработана ли вся необходимая объективная информация по делу;

– выслушал ли он все заинтересованные в решении проблемы стороны;

– не ущемил ли он их прав на полноценную консультацию по проблеме;

– не проводит ли он лишь ведомственную политику при вынесении решения;

– не имеет ли место злоупотребление служебным положением.

Именно это переосмысление функционального статуса государственного управленца им самим под воздействием внешних факторов как нельзя лучше характеризует феномен прозрачности.

В качестве своеобразной меры в борьбе за укрепление доступности и подконтрольности чиновников хотелось бы упомянуть “Проект политики в отношении подарков”, разработанный в 1995 г. в Дании, где осуществлена четкая дифференциация подарков на “разрешаемые” и “неразрешаемые”, “видимые” и [c. 49] “тайные”. Для современной России наличие такого рода документа может показаться наивным и смешным, но датчане его таковым не считают. Что ж, это, наверное, достояние действительно развитой демократии. По крайней мере, нам есть к чему стремиться.

В заключение хотелось бы отметить, что нынешние российские реалии характеризуются скорее стремлением (нередко декларативным) погасить коррупционные проявления в стране. При этом с завидным постоянством забывается тривиальная аксиома, что лечить труднее, чем предотвратить заболевание. Действительно, “лечение” коррупционных метастаз чрезвычайно сложно, поскольку система мероприятий уголовного воздействия слишком груба в результате отсутствия в ней достаточного количества действенных стандартов. Доминирование принуждения также не создает благоприятных предпосылок для искоренения коррупции в сфере государственного управления. Помимо этого имеет место слабая доказуемость преступлений в силу замкнутости круга участвующих в них лиц.

Вот поэтому прозрачность в управлении – это, пожалуй, единственная превентивная мера, имеющая большую смысловую и функциональную нагрузку в результате приоритетного внимания к причинам, а не к последствиям коррупции в государственном управлении.

Литература

1. Антикоррупционные стратегии для стран с переходной экономикой. – Киев, 2002.

2. Борьба с коррупцией в посткоммунистических обществах. – Братислава, 2002.

3. Комаровский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право. – 1997. – № 10.

4. Оптимальные подходы государств-членов ОЭСР к обеспечению прозрачного государственного бюджета. – М., 2001

5. Совет Европы и Россия: Информационный бюллетень № 1. – М., 2001.

A “TRANSPARENT” STATE POLICY:
SOME PROBLEMS OF THE THEORY AND PRACTICE

A.Ye. Chuklinov

The Department of Political Science and Sociology
Moscow Teachers' Training State University
Vernadskogo prospect 88, 117571, Moscow, Russia

The article gives the analysis of a category of “a transparency” which is considered as the preventive anticorruption mechanism during realization of a state policy. The phenomenon of “a transparency” is compared with a concept of an openness of authority, as a result there is the conclusion about inadmissibility of an absolute identification of these phenomena. The article comes to light as various spheres of realization of “a transparency” (political management, economy, law enforcement bodies), and its multilevel character. As a result mechanisms of a “transparency” both within the limits of realization of personnel selection in the field of the government and during formation of system of the rational bureaucracy, making important administrative decision, are investigated. [c. 50]

Следующая статья

Содержание «Вестника» № 8